投融资平台建设的项目主要以公益性为主，如果没有财政补贴或者财政支持为后盾，这些公司都很难存活下去。
10月28日，财政部公布《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，其中要求地方政府于2015年1月5日前将截至2014年底的未清偿债务余额及类别报至财政部。这让城市投融资平台的转型问题再次浮出水面。
政府融资的变通之道
“目前施行的《预算法》不允许地方政府发债，而地方政府在城市化建设过程中又需要大量资金，投融资平台由此产生。新的《预算法》将于2015年1月起生效。”中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成接受本刊记者采访时说，投融资平台其实是规避《预算法》而诞生的一种变相为政府投融资的方式。
在我国，投融资平台产生于上世纪80年代，尽管已有30多年的时间，但其数量和融资规模出现飞速发展，还是在2008年全球金融危机爆发以后，特别是中央4万亿投资政策出台以后。
据悉，在4万亿刺激计划中，中央政府两年内实际只拿出了1.18万亿元财政资金，余下的融资任务交给了地方政府和社会。2009年，中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中提出，“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”这一规定是对发展地方投融资平台的肯定和鼓励，此后便迎来了投融资平台的大发展。截至目前，全国31个省区市共有政府投融资平台7000多家。
虽然投融资平台为地方经济发展贡献了巨大的力量，但伴随着其数量和债务规模的快速增长，其风险也日益突出。
中投顾问项目总监朱文嘉告诉本刊记者：“投融资平台的大量存在，增加了地方政府债务负担，而且大多监管不透明，资金使用效率堪忧，导致地方政府入不敷出，既影响地方经济发展，也扩大了风险。”
国家审计署对全国政府性债务的审计报告显示，截至2013年6月底，全国地方政府负有偿还责任的债务为10.9万亿元。若按此计算，仅地方政府每年需要偿还的债务利息就接近1.6万亿。此外，全国约有3.5万亿的债务在今年到期。而未来三年内，地方政府还将有近10万亿的债务到期。
城投公司去留
实际上，地方投融资平台转型的议题早已提出。“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”，国家发展和改革委员会在今年5月20日发布的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中做过如此表述。这意味着融资平台的政府融资功能被逐步剥离。
另外，财政部10月底发布的《地方政府性存量债务清理处置办法》中，对如何处理存量城投债以及后续的政府融资方式做出规定，也借此宣布城投公司和城投债使命将尽。
光大证券首席宏观分析师徐高认为，剥离融资平台政府融资功能非常正确，有助于金融市场正常发展，“以城投公司为例，其发债的总资产回报率只有3%，但发债成本有6%至7%，回报率覆盖不了成本，导致公司的债务负担越来越重。”
从形式上讲，投融资平台是一个独立的法人，它经过了注册登记，在发行债券、筹集资金等方面也符合《公司法》的有关要求。
不过，温来成在接受本刊记者采访时表示：“投融资平台存在致命的弱点。”他解释说，比如法人治理结构不完善。投融资平台实际上类似于准政府机构，大部分的管理者如董事长、总经理，往往都是主管财经工作的副市长或者财政局局长、水利局局长，都是现任公务员。此外，投融资平台建设的项目主要以公益性为主，如果没有财政补贴或者财政支持为后盾，这些公司都很难存活下去。因此，转型势在必行。
国务院10月发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》中，对城投债和投融资平台的出路做了规定。“未来投融资平台大致有三个方向：经营状况良好的转为国有企业，债务由企业承担；政府与社会资本合作，即PPP模式，债务由项目公司承担；公益性的投融资平台，债务由政府承担。”温来成告诉本刊记者，目前工作还处于认定和清理债务阶段。
山东某城投公司的一位员工向本刊记者透露，该公司在今年早些时候已经在筹备转型，但至今并没有实质性进展，主要是对存量债务处置的认定上，难度很大。
中央财经大学金融学院国际金融系主任张碧琼认为，处理现存的债务中，划分政府和企业的责任是主要困难，“许多债务都是企业利用政府的信用贷款的，对原来投融资平台所欠债务到底是由政府承担还是归企业承担，需要一个认定的过程。”
据了解，根据财政部的要求，到2015年1月5日，现存量17万亿的政府债务需要进行认定完毕，向财政部上报清理甄别结果。
城投债消失？
一直以来，城投债兼具政府债券和企业债券的双重属性，发行时通常有地方政府的隐性担保，偿债时一方面靠项目收入，一方面也有地方政府的支持。如今城投债已然进入偿债高峰期，如何在清理存量债务和满足地方政府的合理融资需求之间取得平衡是不小的挑战。
“城投债到期后，有些通过投融资平台自身的收益去偿还，也有一些债务是通过‘发新债还旧债’的方式。如果认定是政府的，就由政府想办法偿还；认定是企业的，就由企业去还。”温来成说。
据不完全统计，截至2014年9月底，城投债的存量余额已达到3.6万亿元，占全部信用债余额的30%。
根据国家审计署2013年12月30日公告的《全国政府性债务审计结果》中的数据，全国共有7000多家投融资平台，建设项目多，举借的债务数目大。现在已经在建的工程不能停工，要实现投融资平台顺利转型还需要筹集更多的资金。
《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》中规定，“2015年12月31日前，对符合条件的在建项目后续融资，政府债券资金不能满足的，允许地方政府按照原渠道融资，推动项目建设。2015年12月31日之后，只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。”这表明，地方融资平台债券仅剩下一年的发行权限。
而且，2015年1月1日起施行的《预算法》，允许省级政府发债，意味着我国从法律上允许地方政府发行债券。“按照新《预算法》的规定，城投债可能会消失。”温来成说，剥离投融资平台的政府融资功能后，地方政府就只有一种融资方式，那就是发行地方政府债券。
在张碧琼看来，城投债把企业和政府绑在一起，企业利用政府信用融资圈钱，形成了大量的不良政府债。因此，结束城投债将进一步划清政府和市场、政府和企业的边界，重新建立政府信用。
据本刊记者了解，目前十省市试点地方债券自发自还已基本完成。到2015年，地方政府债券的发行规模将会大幅增加。
