近期，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》），全面加强地方政府性债务管理，将给地方政府、融资平台和金融机构带来重大影响。其中，明确提出融资平台要剥离政府融资职能，不得新增政府性债务。由于融资平台数量众多、存量债务庞大，在其回归市场化经营或实施市场退出的过程中，需要强化政策对接和厘清监管职责，切实防范融资平台债务风险。
地方政府融资管理的新机制
规范地方政府融资行为。一是明确举债主体。《意见》指出，经国务院批准的省、自治区、直辖市政府可以举债，市县举债只能由省、自治区、直辖市代为进行。除政府及其部门可以举债之外，事业单位不得承担举债功能。二是规范举债方式。政府举债只能采取政府债券方式，没有收益的公益性事业发行一般性债券融资，由一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发行专项债券融资，由相应的政府性基金或专项收入偿还。三是严格举债程序。国务院核定省级政府债务限额，在限额范围举债，由省级政府报本级人大或其常委会批准。
严格地方政府债务用途管理。《意见》规定地方举债只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经营性支出。妥善处置融资平台的存量债务和在建项目后续融资，对政府负有偿还责任的债务，须履行偿还责任，并可申请发行地方政府债进行置换；对不属于政府应当偿还的部分按市场规则处理，但地方政府也应当指导督促，拓宽资金渠道，统筹安排偿债资金。对确需地方政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要依法履行协议约定。未来，地方政府性项目的债务融资将逐步分化为两大层次：纯公益性、缺乏盈利能力的项目主要依靠地方政府直接债务融资；公益性和盈利能力兼备的项目主要依靠融资平台或各类专门成立的项目机构。而纯营利性质的项目则逐步退出地方政府融资范畴。
强化地方政府债务约束机制。按照谁举债谁偿还的原则，明确地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府不会实施救助，防范地方政府举债行为的道德风险。分清政府债务和企业债务的边界，做到谁借谁还、权责对等。完善预警机制，建立应急预案，防范地方政府债务风险。通过限额管理、用途管理和预算管理“三条线”，加上考核问责等配套制度，对地方政府债务盲目扩张形成约束。
地方债新政对融资平台债务管理的影响
准确定位各类融资平台的功能。政府债新政实施后，融资平台将剥离政府融资功能，逐步转向市场化经营。未来融资平台将面临三种选择：完全市场化、市场化同时作为社会资本出资方以ppp形式参与政府项目运作、无法市场化债务政府承接清算退出。大多融资平台会走向市场，以经营性业务为主，仍可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券等方式融资，只是没有了政府背书，将被视同地方国有企业或一般工商企业。地方政府仍需要大量外部融资来实现事权、营造政绩，新型的投融资主体可能还是会存在，在显性化的政府信用担保受到明确约束后，隐性化的信用担保也可能会持续。
实现地方债发行与融资平台存量债务有效对接。《意见》虽赋予了地方政府举债融资的权限，但具体如何举借还存在主体、规模等诸多限制，特别是省级以下的地方政府融资需求比较大，举债资质、信用等级却相对较差，发行地方债难以完全匹配地方政府的融资需求。而且对融资平台存量债务市场属性进行甄别与分类将是一项复杂工程，会留下政策博弈空间，本来应由政府负责偿还的债务可能会被认定为一般性企业债务，导致偿债主体置换，增加银行信贷风险。因此，确保融资平台资金链条有序运转，需要妥善处置存量的区县级政府债务、匹配各级政府融资需求等细节问题，这些都有待地方政府根据中央部署进行统筹安排。
确保融资平台不出现存量债务偿还风险。从政府性债务资金来源看，全国总体上仍以银行贷款为主。今后两年是融资平台的偿债高峰期，除了地方财政支付外，整体上还需要外部融资进行周转。《意见》明确地方政府发债可以用于适度归还存量债务，部分银行贷款将逐步被地方政府债券取代；但由于融资平台存量债务巨大，如果地方政府债券发行时间节点和规模把握不好，很难缓解偿还银行贷款的压力。在债券市场上，城投债存量也面临调整，部分被审定为政府应当偿还债务的城投债，可以发行政府债券来覆盖；但未能纳入政府预算管理的将被归入一般企业类债券，信用风险会重新评估，需要重新落实偿债资金来源。
建立融资平台债务管理的新机制
稳妥剥离商业性融资平台的公益性资产负债。对只承担公益性项目融资任务的融资平台公司，依靠财政性资金偿还债务的，今后不得再承担融资任务，地方政府要在明确还债责任、落实还款措施后，对公司作出妥善处理。对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，实现商业运作，建立起政府引导、社会参与、市场运作的社会投资增长机制。
尽快建立健全融资平台监管规则。一是出资人职责履行要到位。加强对融资平台发展规划、投资融资、重大事项决策、资产处置等各环节的监管。二是综合评价激励机制要科学。要有针对性地建立融资平台分类考核评价机制。三是优胜劣退的市场化机制要实施。
完善融资平台自身管理架构。继续通过资本金注入、土地注入、不动产注入等方式壮大融资平台实力，提高再融资能力，实现可持续发展。加快董事会、监事会和经营管理层的构建，做到政企分开，实现融资平台内部的有效制衡机制，防范“内部人控制”。建立审计委员会，确保财务信息真实可信，准确识别财务风险，有利于管理层和监管层掌握融资平台的动态财务信息。
完善融资平台市场化融资的约束机制。金融机构要按照审慎经营原则，严格授信审批管理，落实信贷管理政策要求，既要支持其开展项目建设和经营活动，又要避免信贷过度集中带来的市场风险和信用风险。畅通融资平台多元化融资渠道，符合条件的可以发行债券实现外部融资。
