导语：自2010年以来，国务院、国家发改委、财政部、银监会等部门先后出台多个文件，要求规范地方融资平台公司举债形式，严控债务风险。这些文件的出台，逼迫着融资平台公司和地方政府的举债模式开始转型。
经济观察报 记者 张向东 当今年10月初，国务院办公厅《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布时，湖北省襄阳市建设投资经营有限公司（简称“襄阳建投”），正在筹备上报其第四期规模为25亿的企业债券，计划重点投向棚户区改造等项目。
中国地方政府承担着大量类似于棚户区改造、保障房工程、城市轨道交通项目等基础设施建设任务，这需要大量的资金。大批的地方融资平台公司，在最近的10年间开始纷纷成立。他们大多脱胎于政府系统，承担着为政府举债的功能。相应地，中国地方债务规模也最近几年间开始不断膨胀。
中国国家审计署先后两次对全国政府性债务的审计报告显示，截至2013年6月底，全国地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元。
若按照10.9万亿负债审计结果计算，仅地方政府每年需要偿还的债务利息，就已经接近1.6万亿。2014年是地方政府性债务到期的高峰年份之一，全国有约3.5万亿的债务在今年到期。而未来三年内，地方政府还将有总计近10万亿的债务到期需要偿付。
这让政府感到担忧。自2010年以来，国务院、国家发改委、财政部、银监会等部门先后出台多个文件，要求规范地方融资平台公司举债形式，严控债务风险。这些文件的出台，逼迫着融资平台公司和地方政府的举债模式开始转型。全国近8000家融资平台公司，既需要背负沉重的既有债务，准备还本付息；同时还需要尽可能找到一条能够持续获得经营性收入的经营模式。
这一过程，注定艰难，同时充满风险和挑战。
襄阳建投，地处湖北省襄阳市，在全国近8000家地方融资平台公司中，是一家典型地市级平台公司。最初它依靠土地进行举债，并获得经营收入。现在，它开始艰难的转型之路。
2014年9月19日，襄阳建投历时两个多月的第四期城投债现场审计工作基本结束。此后，评级机构的评级报告及法律部门的法律意见书也将相继拿出，按照计划，主承销商西部证券[-0.34% 资金 研报]将于10月向发改委递交相关材料。
2013年12月，襄阳建投15亿的三期公司债[0.07%]已经获准发行，全部用于襄阳市深圳工业园二期基础设施及公共租赁房建设项目。该项目是襄阳市重点民生项目，是湖北省委、省政府综合利用襄阳市各种优势打造的承接东南沿海产业转移的重要平台。通过三次发行企业债，襄阳建投累计融资40亿元。
若从数据看，襄阳建投和襄阳市在全国范围内，债务控制都还算不错。截止到2014年6月，从负债率看（负债率是指地方负债总额与GDP的比率），襄阳市为22.7%；从偿债率看（偿债率是指当年还本付息的总额与可用财力的比率），全国审计署审计的8000多家城投公司地方融资平台的负债率是22.6%，襄阳建投是22.7%，处于可控的范围内；从债务率（债务率是指地方政府债务余额与可用财力的比率）看，全国是105%，襄阳市是97%。
襄阳建投董事长陈敬东认为，比率是一个抽象的数据，需要动态地看，债务率的控制还要跟城投公司和政府财力的增长结合起来，如果经济是增长的，融资平台公司的资产是有效的，那么这个债务率应该还再降低。
据介绍，襄阳建投目前的总负债是170亿元，总资产达到了358亿元，负债率为47.5%。2014年到2015年两年间，每年需要偿还的到期债务规模为30亿元左右。
陈敬东说，对于一个地级市的融资平台公司而言，这算是一个是中上等的负债水平。负债还是有的，但还算适中。
襄阳建投为这些到期的债务找的偿还资金来源，主要由三个渠道，当地政府对一些公益性项目债务的财政补贴；襄阳建投公司自身的资金准备；以及通过入地出让收入和投资的一些经营性项目的收入。不过，陈敬东也承认，确实也有一部分是通过借新贷来偿还到期的旧债务。
好在最近两年，襄阳市土地出让收入下滑并不是太厉害。这让襄阳建投，目前仍有一个相对稳定的收入渠道。出身财政系统的陈敬东解释称，这是因为，襄阳建投根据房地产市场，对土地出让主动调控的结果。他说，“作为一个地方政府的融资平台，所做的工作就是既要把土地出让的量控制到适度的范围之内，又要让当地房价不能出现太大的波动。”
这一点从襄阳建投的土地储备上看以看出来。襄阳建投目前拥有的储备土地近7000亩。最近两三年间，襄阳建投的储备土地基本一直维持在这个水平上。这是襄阳建投土地出让的平衡术：既不能对土地供应控制得太死，那会引发当地房价过大上涨，引起买房者不满；也不能过度卖地，引起供应过剩，导致房价过度下跌。
陈敬东说，现在中国的房地产市场出了问题就是供求平衡及结构有问题，一线城市尤其是北上广深，土地供应不足，住房需求太旺。但是三四城市前几年的土地供应量基本上都超大，因此形成现在这种尴尬的局面。
襄阳建投成立于在2003年，当时挂靠在襄阳市财政局。第一次举债是在2004年，襄阳建投从国家开发银行借了8.6亿元。由于当时是一个宽松的政策环境，因此这笔贷款没有任何抵押。陈敬东说，借债就是靠政府信用开始的。
2014年到2015年襄阳建投的融资规模达到了100亿元左右，每年的融资需要超过50亿元。但最近两年政府对城投公司的政策调控，让城投公司的融资功能受到了明显的影响。这让襄阳建投的融资遇到了困难。
陈敬东说，对于平台公司而言，融资的方式不重要，重要的是你拿什么去融资，这是襄阳建投一直在思考的问题。拿什么去融资？怎么去还债？
转型，是中国目前8000多家融资平台公司的普遍选择。
这些融资平台公司，一部分响应国务院正在力推的PPP（公私合营模式）模式，希望通过引入民间资本，将融资平台公司改造成一个股份投资公司。还有一部分，则试图通过重新划分公益性和经营性功能，将带有公益性的由政府主导的公益性资产和债务剥离给政府承担，而把经营性的资产当成一个具有市场主体性质的企业来培育。
襄阳建投走的是另外一种转型路径。陈敬东希望，襄阳建投能在暂时不做公益性和经营性分离的前提下，先把矿山、房地产、广告等经营性资产培育起来，等把这些业务养大了，在结合起来组成一个新的投资集团公司。这样做的好处是，风险相对较小，不做经营性和收益性的强行分割，这样如果一条路走不好，还可换个路再走，不至于拿整个襄阳建投集团去干，等路走死了，再回来，已经来不及了。
陈敬东说，“我们先把‘儿子’培养大，让他能够创造价值，创造资产，创造财富，然后再把它整合在一起去融资。”他承认，这样做有一个缺点，就是集团的力量分散了。在培育的过程中，容易出现收益资金不足，或者自身的造血机制不够的现象。他说，这就需要我们以保姆式的方式往前推进这个转型，这是必然。
这种必然，是由襄阳建投的自身特点决定的。作为一家地市级平台公司，襄阳建投不向一些省级平台公司那样，有那么多可以收费运营的地铁、路桥、场馆等资产。而同时，仅仅依靠财政补贴，又不能覆盖城市投资和改造的资金需求。
目前襄阳建投的收益性资产占比近50%，陈敬东希望这个比例能够达到70%以上。这样，襄阳建投的收益性资产就可以将其承担的那部分公益性投资能够覆盖掉了。目前襄阳建投，正在按照这样的目标进行资产的经营和转型。
对于襄阳建投而言，要完成彻底的转型也并不轻松。不过，好在它此前几年的资产化积累，为这种转型提供了基础。襄阳建投目前主要的收益性资产包括土地、房地产投资、租赁、矿产、以及广告等业务。陈敬东希望，襄阳建投能够把每一个收益性资产都做成一个品牌。
为此，襄阳建投专门成立了一家子公司，从事土地的一二级开发。他们不希望襄阳建投仅仅是一个卖地平台公司，而是一个能够进行土地开发、招商引资、打造居住商业圈的综合运营商。
今年7月，襄阳建投联合襄阳市高新技术产业开发区管理委员会、中建三局襄阳建设发展有限公司三家，共同出资3亿元成立了襄阳连山湖投资开发有限公司，其中襄阳建投占股42%，中建三局襄阳建设发展有限公司占股18%。
这个合资公司是为了推进“中建·连山湖国际生态新城项目”的开发决定成立的。中建·连山湖国际生态新城项目预计投资额为110亿元，包括土地一级开发、市政道路建设、水库综合整治、连山湖公园建设及安置房建设等内容。
襄阳建投认为，上述合资公司的成立“将进一步促进襄阳建投由公益性投资向盈利性投资模式转换，加快公司经营结构调整，实现公益性与经营性双赢。
在陈敬东看来，包括襄阳建投在内的中国地方融资平台公司，都需要一场转型。但他认为，融资平台公司的转型需要一个培育过程。
他说，目前各地的基建投资和资金规模需求量都很大，融资平台公司既需要做一些公益性的项目，也需要做一些有收益的经营性项目。这样融资平台公司转型前需要一个资产培育过程。目前看，地方政府融资平台最终资产还是在土地方面，包括二级开发，环境生态、养老地产等等。在此种情况下，当投资和资金需求跟融资平台公司的自身资产的比例相适应的时候，就可以支撑转型。但是如果净资产增长速度大大低于收益性资产，或者是远远低于需求曲线的话，那肯定就有矛盾了。
对于融资平台公司而言，这是转型需要面临的诸多问题之一。今年10月2日出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》再次提出，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。
上述国务院文件还明确，划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。同时，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。
这些规定，可以让融资平台公司此后从沉重的政府性融资中抽身而出，向正常的经营性公司转型。但，一个没有解决的问题是，逐年到期的全国10.9万亿元的既有政府性债务存量该如何偿还？
陈敬东希望，在融资平台公司转型过程中，国家能够给予一些政策上的支持。比如，通过财政补贴等形式，把此前城投公司因为承担政府的公益性投资所形成的债务存量，消化掉。让新的、转型后的城投公司，能轻装上阵。
