【内容摘要】片区开发是个系统性工程，其复杂性主要体现在片区建设各方面的协调与配合，不是简单的线性关系。建设次序、开发深度的不同都会导致开发建设结果的很大差别。因此，片区开发的科学推进是摆在地方政府和投资人面前的新课题。基于此，片区开发中宝贵的土地资源如何实现最大化增值运作更应值得深入研究。片区开发投融资规划作为指导片区开发的系统性工具，其所包含的重要内容之一就是片区开发中的土地增值运作以及开发具体实施。
　　
　　党的十八大报告提出，要坚持走中国特色新型城镇化道路。去年底召开的中央经济工作会议和中央城镇化工作会议也都提到，要制定实施好国家新型城镇化规划。随即，在全国31个省市自治区的政府工作报告中都提到了城镇化建设，明确提出“推进新型城镇化”。在这样的政策背景下，地方政府纷纷根据自身情况研究推进城镇化发展战略，包括片区开发在内的新城建设也在各地如火如荼展开。今年的国务院政府工作报告指出，城镇化是现代化的必由之路，要以国家新型城镇化规划为指导，做好相关规划的统筹衔接。然而，在当前的地方政府片区开发过程中，相关投融资规划的科学制订却没有引起相关开发主体的重视，这将直接导致片区开发工作推进的无序和资金投入困难。特别是对于地方政府而言，土地资源的有效利用无疑是确保片区开发良性推进的重要保障。在科学的投融资规划指导下，片区开发过程中的土地价值将得以极大的撬动和扩大。
　　
　　一、片区开发及投融资规划的作用
　　
　　片区开发，是指在城市一定规模的区域内，按照城市总体规划进行土地征用及房屋征收、基础设施建设、房地产开发建设、城市资源经营和管理的综合性开发。具体包括旧城改造、新城开发、产业园区开发以及环境综合整治开发等等。根据开发的价值导向不同，实践中存在不同的片区开发模式。无论对于何种开发模式，制订科学严谨、具有实施针对性的开发投融资规划都是至关重要的。
　　
　　所谓投融资规划，是以城市规划为基础，以科学落实城市发展战略为目标，以系统工程的统筹兼顾方法为手段，以城市开发所涉及的土地储备和供应及各类基础设施、公共服务设施、公益设施项目的投资、融资、建设工作为统筹对象，以规划、政策、法规、资源、资金等为输入，以管理体制设计、参与主体分工机制建立、参与主体利益平衡、各类建设时序安排等为输出的城市开发建设管理方法。这一套系统工作方法的建立对于做好片区开发工作具有重要作用。
　　
　　首先，可以细化片区开发实施步骤，改变传统片区开发无序投资方式。通常而言，城市的开发建设遵循规划设计、建设实施两个阶段，相应的城市建设资金主要来源为地方政府财政资金或相关金融机构贷款资金，缺少资金统筹的重要一环。地方财政收入的年度性与大规模城建项目资金需求的集中性，决定了城建资金投入与城建项目实施极易出现脱节。再加上金融机构信贷支持受国家金融政策影响较大，建设资金的不稳定性对于片区开发工作的整体有序推进增添了更多的不确定性。
　　
　　其次，可以指导城市片区开发实现政府引导下的市场化运作。通过投融资规划的制订和指导，开发主体通过资金统筹决策，确定资金统筹对象，以项目自身收益性为判断标准对公益性设施项目与经营性项目进行分类，结合土地整体开发与项目建设需求，选择投融资方式与建设实施模式，整体把控政府财政投入与社会资本的投入产出关系，实现片区开发建设项目资金平衡。
　　
　　二、土地运作与融资方案的联动设计
　　
　　如前文所述，投融资规划是在对拟开发区域范围内承建项目做出基本分类的基础上，将土地等资源与社会资本相对接，从顶层设计上统筹开发主体推动片区开发工作有序展开。基于实现土地增值运作的考虑，片区开发投融资规划主要从以下几个方面对片区开发主体做出开发指导。
　　
　　1、以城建规划为依据，分解拟开发项目。片区开发的首要工作是有一套高质量的城市建设规划，这也是片区开发投融资规划的重要依据。根据片区的建设规划，将片区的建设内容按地块的功能进行分解，通常可分为土地储备项目、道路桥梁等基础设施建设、水利工程项目、保障性住房、文化体育娱乐设施、医疗教育配套设施、普通住宅及商业综合设施等等。
　　
　　2、按不同项目，确定开发主体和时序。对于公共基础设施项目，受监管政策的约束，政府自身的开发主体较难直接获取银行信贷支持，可通过与社会资本合作设立项目公司作为开发主体，进行片区道路、公园绿化等基础设施项目建设，并获取银行信贷支持。对于住宅、商务综合体板块，应确定由政府平台公司通过土地储备贷款等方式获得开发支持，在完成一级整理开发后，引入具有一定实力的投资商合作成立商业性综合开发公司，实现开发价值最大化。
　　
　　3、对各开发项目的投资金额和开发后形成的土地出让收入和其他商业经营收入进行测算，确定不同项目开发可能带来的现金流，计算不同项目的投资回报，并在此基础上设计各自开发主体的股权结构。一级市场的项目开发主体可参股二级开发的项目公司，也可参股三级开发的项目公司；反过来，二、三级市场的投资主体也可参股一级开发的项目公司，从而实现各投资主体的资本回报率基本保持平衡。
　　
　　4、制订融资总体规划并按规划分步实施。测算片区的整体投资额和现金流情况，确定了投资结构后，应根据项目主体的情况确定总体的融资规划，并对总体融资规划进行可行性论证。论证通过后即可按照项目向不同的金融机构或主体进行融资，并按照既定开发时序进行项目建设，确保片区开发能按计划实施，实现片区开发效益最大化。
　　
　　5、设计系统性融资方案。通过对片区的各项目进行分类梳理，测算各子项目的投资额和片区的整体投资额，并对片区开发后形成的土地出让收入和各板块的商业经营收入进行测算，在考虑片区开发时序的基础上，形成片区开发整体现金流入和现金流出的时间序列，测算片区开发总体的投资收益率。分析各板块可形成的土地抵押资源和其他担保资源，再根据各板块建设所需要的资金，按照银行的授信要求或其他资金主体对各自金融产品的具体要求，设计各子项目的融资方案，并最终形成总体融资方案。与此同时，对片区开发的还款来源进行整体测算，根据整体可用于还款的现金流，确定片区最大融资额度。
　　
　　三、其他相关策略安排
　　
　　1、对重点项目或公益性项目给予更多关注
　　
　　国内外知名企业的投资可以产生集聚效应，能引发后续投资并带动相关产业发展。道路、桥梁、能源投资会加快新片区基础设施的完善；医疗、教育资源的布局能丰富新片区开发的城市功能，使之更利于人的居住和生活。所有这些项目都应是片区开发重点扶持和关注的项目，并更多的从后期土地出让中获得补充回报。重点项目或公益性项目的建设，不仅会使周边土地价值翻倍，并且会辐射到周边区域地价提升，增强投资者资金进入的信心和决心。
　　
　　2、控制好土地开发顺序
　　
　　首先，保证核心区建设的优先权，争取在短期内形成良好形象。成片区域开发一般涉及的面积比较大，一次性开发较为困难，因此要锁定重点，可以先划出一片核心区优先开发，通过地价折让或其他相对优惠条件换取核心区优先开发建设，塑造整个片区新形象。
　　
　　其次，对于受重点项目影响巨大而重点项目又没有开始建设的地块，可视情况不进行转让或对其进行高定价而将投资者吸引到其他地块。待重点项目开始建设或即将开始建设时再转让，以此获得更好的价格，从而保证片区土地开发的滚动推进。
　　
　　第三，土地出让的原则为成熟一片出让一片、由成熟地块到不成熟地块。一般来说，在新片区开发的初始阶段都要进行地价折让，即土地出让价格低于土地开发成本。这就对开发单位的资金造成较大的压力，尤其在建设初期招商引资难以获得较大成就的情况下，较多的地价折让就成为后续开发能否成功的基本前提。而地价折让的程度又受投资者对地价判断的影响。因此，土地开发商如果不具备足够的资金实力，最好还是先出让成熟地块。一般而言，由建成路向两侧开发、由老城区向新片区开发是两种较好的开发路线，这样也有利于配套建设的实施与延伸。