摘要：本文对我国 “准市政债”的现状及目前的政策导向做了简要阐述，对推行市政债的益处及主要障碍做了分析，并对未来我国的市政债前行之路进行了推想。
 
    一、引言——有关我国“准市政债”的相关分析
    目前，我国没有严格意义上的市政债券，地方政府发行债券的品种主要为地方融资平台发行的企业债券和地方政府（目前仅限于上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省、山东省）自行发债两种，其中企业债券融资类似于一般责任债券和税收支持债券的混合体，而自行发债的债券在很大程度上类似于税收支持债券（因其由中央财政兜底及债券额度限制而区别于通常意义上的税收支持债券）。形成我国特殊的“市政债券”的情形的主要原因在于：第一，法律层面，现行预算法规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”；第二，支出层面，中央和地方政府财权和事权的不相匹配，尽管转移支付可以缓解部分地方支出压力，但毕竟难以做到综合权衡各市县以至于各省的基础设施建设、项目建设需求及所对应的资金需求。
    基于地方政府城镇化建设的资金需求及地方政府债务突出的问题，中央政府近段时间多次提出要为城镇化建设建立多元可持续的资金保障机制，在去年年底的中央城镇化工作会议中就提出要建立地方债券发行管理制度。尽管目前推进地方政府发行市政债券需要破除诸多障碍，然而随着新一轮改革的不断深化，随着政府和市场关系的进一步理顺，我国也必将推行地方政府的市政债融资模式。下文就市政债的优点、在我国推行的制约因素及未来可能的市政债模式进行展望。
    二、推行市政债的益处
    将地方政府的项目收益债券同通常的企业债券分离，或由地方政府收入支持发行一般责任债券，形成独立的债券品种，有利于市场区分风险、匹配收益，有利于中央及地方政府宏观把握、控制债务，有利于丰富投资者投资标的、分散市场风险。
    （一）区别对待、税收优惠
    对市政债券同企业债券分离，有助于区别对待市政债券及企业债券，充分考虑企业同地方政府财税收入、破产及收入弹性等经济因素的不同；通过免收或少收利息收益税，有利于吸引投资者选择名义利息较低的市政债券。
    通常而言，由于地方政府可以采取提高税费或是通过其他途径获得收入（如土地出让金及预算外收入等），此外，尽管弹性较低，中央政府对地方政府在一定程度上有着资金支持，地方政府的收入较普通企业而言更富有弹性且破产的概率极低，因此政府债券的评级相对而言会高于企业债券，违约的风险较低。在市政债券的利息税方面，中央政府和地方政府可同时或分别给予税收优惠，通过不同程度的税收优惠也有利于政府部门把控市政债券的发行成本从而调节一般责任债券或是税收支持债券的发行规模及发行频率。
    （二）债务透明、风险把控
    我国现行地方政府的债务相对而言不够透明和规范，极端情况下甚至连地方政府自身对其债务情况亦不甚明了，若限定地方政府只能通过市政债等公开渠道融资，则不仅有利于形成公开透明的地方政府资产负债表，而且有利于地方政府采取并坚持合理的城建规划，杜绝“规划年年变、拆了建、建了拆”等不合理现象。债务公开透明的前提下，有利于政府预算支出的合理编制，更好的实现地方财力与建设资金和建设期限的匹配，降低地方系统性金融风险，也更有利于上级政府对区域性或是全国性地方政府的综合金融风险的把控。
    目前，我国地方政府的融资渠道主要通过银行获得，主要为银行贷款，即便是目前地方融资平台发行的企业债券，主要的销售市场仍为银行间市场，主要的购买者则为各商业银行或政策性银行，这不利于风险的分散，若发生地方债务违约，极容易造成金融系统的核心银行系统的不稳定并造成连锁反应。从西方市场特别是美国市场的经验来看，通过建设市政债券市场，利用税收政策或其他手段进行调节，市政债券的持有者将主要为个人投资者，这样有利于风险从金融系统、特别是银行系统的流出，从而更好的维护整个市场及投资者的利益。
    （三）丰富品种、分类控制
    市政债券的资金用途不同于通常的企业债券，主要在于政府基础设施建设、政府公共职能支出（医疗、教育等），这些项目通常而言周期较长、收益较低或无收益，但基于地方政府的信用，风险相对企业债券低，收益相对偏低或持平（考虑利息的税收减免政策）；风险相对国家债券高，收益也相对较高。基于对风险和收益的综合分析，市政债券给予了投资者介于普通企业债券与国债之间的风险、收益选择，增加了投资者债券期限的选择，有利于投资者构建收益、久期、风险相匹配的债券投资组合。
    从政府角度而言，市政债券有利于形成一般责任债券与税收支持债券等资金来源及保障分类监管的模式，从而更好的区分项目风险与地方财力风险，对于城建项目而言，根据其建设期限合理的设置债券期限，有利于改变目前的债券融资期限较为单一的现象，实现项目建设、收益与债券三者的匹配，从而降低地方财政压力，并减少因期限错配而产生的不必要的利息费用。
    三、迈向市政债过程中的制约因素
    我国的资本市场发展相对较晚，债券市场尽管发展迅速，但较成熟、发达的市场仍有一定的距离，在通往市政债的道路上，还有诸多的障碍需要克服。
    （一） 地方债务规模过大
    根据审计署公布的数据，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元，合计30.27497万亿元。其中地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元。而根据国家审计署2013第24号公告，审计署对36个地方政府本级（含15个省会本级）2011年政府性债务的审计结果，有16个地区债务率超过100%，有20个地区偿债率（当年还本付息额与地方政府综合财力的比率）超过20%，15个省会城市本级中14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元。
    从审计署公布的数据来看地方政府债务主要呈现以下特点：总体可控、局部过重、隐藏债务庞大。庞大的地方政府债务是通向市政债券的一大拦路虎，主要在于市政债券发行机制的核心在于地方资产负债表的公开透明。从目前的地方政府债务情况看，对于多数地方政府而言，在现今经济下行压力较大的情形下若公开透明其债务，则很大可能将难以融入城建资金，笔者以为，这是短期内制约市政债在全国范围内展开的主要因素。
    （二） 政治、法律体系因素
    我国的政治及法律体系的发展不同于西方发达国家，政治体系方面，作为社会主义国家，尽管我国推行市场经济，政府行政干预方面远远强于资本主义国家，在十八大及十八届三中全会后，国家会逐渐减少行政干预，而加强对稀缺资源、区域发展及收入分配方面的管控，这点对市政债的逐步推行而言是利好因素。我国同德国、日本一样采用城市法体系（Civil Law），而美国、英国等国家采用普遍法体系（Common Law），从市场的发展来看，采用普遍法体系的国家更注重契约精神，债券市场的发育要好于城市法体系国家。作为城市法法系的一员，我国的市政债市场欲达到同美国相同的发达程度从法学角度而言可能有较大难度，但通过合理的模式建立市政债市场，综合吸收他国的先进经验并结合本国特点，应该可以取得良好的成果。 
    （三） 市场结构
    我国尚处于发展中国家阶段，更多的企业依赖于股市融资而非债市融资，期限较为长久的市政债券不能完全为市场所接受，利率的定价体系尚未实现市场化，这些都制约了市政债券的产生。随着我国经济的进一步发展，逐步踏入发达国家序列，债市、特别是市政债券市场必将有较大的进展。这里，市政债券市场的发展包含市场容量的发展和市场质量的发展，主要体现在市政债的债券市场规模、市政债券期限、利率机制、债券附加条件等。
    （四） 信用体系建设
    信用体系的建设主要是市场自身信用体系的建设和外部评级体系的建设。市场自身信用体系的建设主要是自身规范、透明、公开的信息通报机制及市场监督主体对市场参与者的行为的信用机制的建立。市场对债券发行主体或债券债项的认知很大程度来源于第三方机构的信用评级，因此，大力发展信用评级有利于投资者更好的认识市政债券的风险性。
目前，我国正逐步建立起信用体系，但还需各部门分享信息、逐步完善，而第三方信用评级主要在于企业的评级，较少涉及政府的评级，借鉴美国市政债券的双评级经验，我国一方面需大力发展信用评级机构对地方政府信用的评级的规范和行业标准的确立，另一方面需发展数家合格的地方政府的主体及债券债项评级的第三方评级机构并确立诸如双评级制度类似的地方政府信用评价体系。
    四、结语----发展有中国特色的市政债券市场
    综合考虑我国的现行地方政府经济情况、资本市场发育情况、我国的政治、法律体系及信用体系的建立情况，我国的市政债券市场的最终确立将不是一蹴而就的，而是中长期的过程，在市政债券市场的建立过程中，较大的可能性采取分类试点、逐步推进的方式，笔者以为最初以经济较为发达、负债率较低的省市政府开展，最终市政债券债券发行的主体的行政级别可能最低低至县级。在融资渠道方面，可能综合吸收美国与德国的市政债市场的优点和模式，较美国的市政债市场更加注重特定银行系统的功能，对应在中国，可能的方向为相关政策性银行的综合监管和代理融资。
    随着市政债市场发展的深入，政府部门与市场监督将并重，政府部门应着重加强信息的及时、透明、公开的发布，通过市场化的手段综合管理资金的融入和使用。市场信用体系的建设必将随着市场经济的发展而不断完备，第三方评级机构将逐步形成对地方政府评级的规范和行业标准，并对应市政债建立起适当的双评级的评级机制。