【摘要】
　　
　　2013年3月上旬银监会下发了《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（讨论稿），并于4月10日正式印发。本文首先结合近几年相关部门发布的一系列文件对《指导意见》的政策基调及核心内容进行解读，随后就其可能对平台公司的融资影响进行分析，并对未来平台公司的融资趋势进行预测。
　　
　　【正文】
　　
　　一、对《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》的解读
　　
　　2013年3月上旬银监会下发了《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（讨论稿）（以下简称“指导意见”），本次下发的《指导意见》延续了2011年末以来银监会的平台贷款监管思路，且与《中国银监会关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》大体一致，从政策的基调上并无明显的调整，仍要求各行不得安排新增的平台贷款计划，同时也要求优化结构并且化解到期债务，这些内容虽然在具体的要求上与去年有所区别，但仍是“以降旧控新为重点、以风险缓释为目标”的旧思路。本次《指导意见》与以往政策不同点主要体现在以下几方面：
　　
　　1、平台债风险警示
　　
　　本次银监会下发的《指导意见》仍延续了历年地方债务“降旧控新”的宗旨，重申了地方融资平台贷款在总量上的控制。要将银行传统表内、表外平台的授信都纳入到风险监管的范围，而最核心的内容就是要求监管部门和银行建立起“全口径的融资平台负债统计制度”，涵盖了银行贷款、企业债券、中期票据、短期融资券、信托计划和理财产品等多项内容。
　　
　　从该措施不难发现，银监会在隔离风险上正在逐步地完善监管范围。与此同时，对银行也提出了更高的要求。据了解，银监会要求银行也建立更完善的风险隔离措施，要求银行将购买持有融资平台债券的审批权限上收至总行，由总行实行统一授信、全口径监控和逐笔审批，同时“各银行不得为融资平台发行债券提供担保”。最引人注目的是，银监会首次明确提出，金融机构应审慎持有融资平台债券，防范融资平台变相融资。
　　
　　2、实施平台层级差异化监管
　　
　　银监会对融资平台债务的监管总体思路不变，仍以“控制总量、优化结构、隔离风险、明晰职责”为主，但是特别突出了结构上的优化，政策上有保有压，实行层级差异化管理。在今年的《指导意见》中，层级差异化监管被重点提及，这也是监管层对债务结构优化的一种重要体现。
　　
　　据了解，银监会在控制融资规模总量的前提下，明确列出了支持类的地方政府融资项目，包括：一是符合《公路法》的收费公路项目；二是国务院审批或核准通过且资本金到位的重大项目；三是列入国土资源部名录的土地储备机构的土地储备贷款；四是公租房、廉租房、棚户区改造的保障性住房建设项目；五是农发行支持且符合中央政策的农田水利类项目；六是工程进度达到60%以上，且现金流测算达到全覆盖的在建项目等。值得注意的是，《指导意见》给出了六大类支持方向中，经济适用房没有出现在保障性住房建设项目融资中。
　　
　　另外，银监会明确要求今年新增贷款应主要支持省级融资平台、保障房以及国家重点在建、续建项目合理资金需求，同时压缩县区级平台及高资产负债率平台的贷款规模。其中还特别指出，对于财政收入较低、负债水平较高的非省会城市的地市级平台以及各县区级平台，应减少贷款发放、加大清收力度。
　　
　　3、实施平台资产负债率差异化管理
　　
　　银监会今年对地方政府平台融资的监管基调与去年一致，但是其亮点却新突出了融资平台资产负债率差异化管理。
　　
　　据了解，银监会以70%资产负债率红线为界，各银行今后要控制高资产负债率平台的贷款比例。对资产负债率高于70%的融资平台发放的贷款，在全部平台贷款中占比不得超过35%；对资产负债率高于80%的融资平台贷款，要逐步压缩，不得新增，确保其在全部平台贷款中占比不得超过15%。
　　
　　4、与463号文一脉相承
　　
　　根据463号文的思路，《指导意见》还规定，新增平台贷款必须满足六大条件，一是不能以BT回购方式举债；二是不能将公益性资产和不符合规定的储备土地作为资本注入；三是偿债资金来源中不包括储备土地预期出让收入；四是现金流全覆盖；五是抵押担保符合现行规定，地方政府不能直接或间接提供担保；六是融资平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理，并已落实预算资金来源。
　　
　　《指导意见》还规定，新增贷款不能采取回购、政府担保等内容，这也是和“463号文”一脉相承的，回购和担保等方式的确造成一些地方政府过度举债，假如当地财力不足以偿还将造成系统性风险，因此这样的监管规定合情合理。
　　
　　二、《指导意见》对平台类公司融资带来的影响及趋势分析
　　
　　1、城投债将成为区县级平台融资的重要手段
　　
　　监管层新规在实施差异化监管中，将政策偏向了省级融资平台，并希望逐步地压缩县区级平台的债务率。在这种情况下，县区级平台得不到贷款，而信托、财务公司的融资也被约束了，这必然会使县区级的融资转向债券市场。预计今年债券市场市县级的城投债占比非常大，而这种情况在今后几年会更加严重。
　　
　　另外，未来评级公司的作用将更加重要。由于这种平台类公司的城投债存在政府的隐形担保，可能评级上都在AA以上。但是，这并不能体现出其中的风险，政府的隐形担保也是需要一些手段来考量。
　　
　　2、平台贷依然将发挥关键作用
　　
　　银监会《指导意见》虽然对融资平台开展融资的资产负债率进行了明确的规定，并进行差异化管理。但从业内在为城市基础设施建设“资金瓶颈”而努力的方向来看，预计平台贷依然将发挥关键作用。当然，要发挥好关键角色作用，融资平台贷款的前提依然是风险可控，且资产负债率满足监管部门的要求。伴随城市基础设施建设的推进，这可以从两面予以缓解。其一是基础设施建设过程中将有大量经营性/准经营性资产建成，形成一定资产规模的同时，其中不少项目具有稳定的现金流支撑，这为平台贷的风险控制提供了一定的“背书”。其二是国开行开发性金融的一些启示，如通过政策性金融孵化支持，完善新型城镇化基础设施建设过程的“造血机制”，实现更有质量的可持续发展。
　　
　　今年年初各地方召开的“两会”，多个省、市的地方政府工作报告都提到“壮大”、“做大做强”地方投融资平台，这将推动平台贷正能量的进一步释放，以解决城镇化投融资难题。
　　
　　3、信托仍是社会渠道融资的必然选择
　　
　　基建信托作为信托公司主营业务之一，近几年融资规模占比在信托融资中未出前三， 2012年投向基础产业的信托资金新增规模达1.16万亿元。作为除银行、债市之外地方融资平台的重要融资渠道，基建类信托产品发行在去年四部委联合发文规范地方融资平台违规融资行为之后一度低迷，不过在今年4月10日发布的3月份集合资金信托统计数据显示，基建类信托共募集资金109.21亿，规模占比23.36%，环比增加3.44%，结束了继去年12月以来连续三个月占比下降的趋势，再度回暖。
　　
　　在政府财政资金有限情况下，为保证项目上马和延续，借助金融机构以及社会渠道融资，无论是从发展地方经济改善民生，还是加速城镇化进程角度来看，都是有益无损，利大于弊。因此，地方政府及下属融资平台承担主要基建任务带来巨大资金需求在银行渠道受限后，通过信托等社会渠道融资成为必然选择。在信托的具体操作上，有的平台类公司对一些项目操作方案进行变更，弱化项目政府背景，要求平台公司提供土地抵押和连带责任担保，进而符合监管要求；逐渐退出政策限制的公益类项目，向市场化方式运作的非公益类项目倾斜；另外，还有一些平台公司在信托产品推介材料中，原由地方出具的“承诺函”，则变成了“说明函”、“财政资金安排函”、“对账函”等表述方式，但其地方政府资金兜底的实质并没有发生变化。
　　
　　银监会《指导意见》要求控制平台贷款总量及平台贷款占比，银行融资渠道收紧等背景下，信托等渠道融资成为地方融资平台必然选择，但也应在合法合规前提下坚持市场化导向，减少政府干预，不能因基建类信托背后暗含地方政府信用而忽视风险。
　　
　　后记：
　　
　　在本文的成文期间，4月10日，银监会正式印发《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，笔者对比发现，从总体框架看正式文件与讨论稿差别不大，正式文件略有放松。
　　
　　具体表现为，在优化结构方面取消了“有保有压”原则，对地市级、县区级平台减少贷款发放的要求有所放松；在总体要求的表述中，弱化了原“支持类、维持类、压缩类”的信贷分类政策，取消了“不得向‘维持类’融资平台新增贷款，不得向‘压缩类’融资平台新发放贷款”的要求；对总量控制的表述，取消了“融资平台贷款余额较2011年末不得增加”、以及“融资平台贷款占全部人民币贷款比重不超过2012年末水平”的具体要求。
　　
　　在严格新增平台贷款的六项前提条件中，《指导意见》取消了讨论稿中与“463号文”有关的3项条件，而是在正式文件中合并表述为要符合“463号文件”相关要求。此种微妙变化暗示，在具体实施执行过程中，相关政策要求的灵活性可能会更大，预计10号文在短期内不会对城投债造成较大影响。
　　
　　《指导意见》对讨论稿中贷款投向的表述也有所变化。其中，对“公租房、廉租房、棚户区改造的保障性住房建设项目”的描述曾引发对于“经济适用房已不再属于保障性住房建设项目融资支持方向”的猜疑。正式文件将表述重新回归为“保障性安居工程”，打消了市场此前对于获支持保障房范围缩小的疑虑，但政策变动仍然是城投债市场风险偏好波动和系统性风险最主要的触发因素。
　　
　　另外，银监会将融资平台的非贷款渠道融资纳入统一监测后的后续举措，以及“463号文”的具体执行力度等仍然值得市场关注。