税收优惠的门关了，又出现乱收费；乱收费的门关了，又出现土地出让金；土地出让金政策规范了，地方政府又想出了融资平台。30年间，地方政府这一系列对策的根源是什么呢？
　　
　　中国地方政府债务问题由来已久。这次中央经济工作会议特别提出，将“着力防控债务风险”作为一大任务单独列出，称“把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序”，并把短期的应对措施和长期的制度建设两者结合起来。这句话是化解地方债务风险的两个必须依循的线索。
　　
　　我理解的短期应对措施是针对当前的地方政府债务的规模问题而言。无论现在地方债务规模有多大，以中国目前的经济发展潜能和中国政府的财政实力。应当说，化解它并不是特别大问题。关键的问题是即便把当前积欠下的地方政府债务全部清欠掉，由于产生政府债务的根源仍然在，还会不断产生更多的难以控制的地方债务，这是大问题。中国地方政府债务之所以发展到目前这个地步，原因有两个：一是政府特别是地方政府的政绩观有问题；二是政府财政体系不健全。两者合并是导致目前地方政府债务风险问题的根源。
　　
　　讲到政绩观，大家都会想到“唯GDP论”。在过去的30年中，这个“唯GDP论”是以怎样的形式演化到今天，并传导到地方政府债务问题上的呢？总结中国30年的发展道路，地方政府之间的竞争是推动中国经济发展的一个主要动力。
　　
　　地方政府之间主要竞争的是招商引资、投资拉动。30年来，地方政府在招商引资、投资拉动上的操作办法，大体变换了以下几种形式。第一阶段是改革开放初到1994年，这一阶段招商引资的办法基本上就是滥施税收优惠。也就是说你到我这儿来，我给你什么优惠。他给你多少，我还额外增加多少优惠。1994年财税改革之后，这个税收优惠的闸门大体关上了。税收优惠得到了控制，但又出现了地方政府乱收费，通过收费得来的财源搞各式各样的基础设施，甚至对外来投资包建厂房及其他。这是第二阶段。1998年全国开始了费改税的改革，后又叫做税费改革。进入2000年后，税费改革出现了突破性进展，乱收费的闸门也大体关上了。这在一定程度上保护了农民的利益，这时，农民手里都有一个纸条的“护身符“，只有纸条上面列出的收费项目才交，其他的费不交。
　　
　　地方政府怎么办？这时候就出现了另一阶段的运作形式，叫做土地出让金，地方政府通过卖地的收入来实施招商引资，为外来投资提供各式各样的优惠。土地出让金政策在2008年左右的时候出现拐点，我们又采取了一系列新的规范性办法，加强了土地出让金管理，卖地的钱使用受到了约束。2008年全国出让土地面积244.7万亩，同比减少30.6%；全国土地出让总收入9600多亿元人民币，比2007年全国近1.3万亿元大幅减少26%。
　　
　　当年，正好是国际金融危机爆发，在这种背景下，中央经济工作会议提出，把加快发展方式转变、结构调整、扩大内需作为保增长的主攻方向。全国全力保增长就允许地方政府加入到经济扩张的行列中。
　　
　　在地方政府债务大体被管住的条件下，地方政府所能想到的主要途径就是融资平台。这是又一个阶段。这样融资平台自然而然地产生了，从这个角度看，今天的地方政府债务，我们可以把它分为规范性的和非规范性的两类。规范性的债务是指中央批准的，由财政部代发的；非规范性的债务是非规范性政府收支的问题，但实际上深刻的根源与地方政府的政绩观有关，与地方政府的招商引资、投资拉动的发展轨道直接相关。
　　
　　再说地方财政体系的不健全问题。社会上经常讲一句话就是“中央政府集中了60%的资金，80%的职能交给地方政府来推行，所以造成地方财政困难”。这是表面上的看法。1994年，我国实行分税制改革，分税制搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架。但是这一制度框架在执行过程中走样了。
　　
　　这主要表现在两个比例关系上，一个比例关系是，在中央财政支出当中只有30%的钱花在自己身上，剩下70%的钱作为转移支付或者税收返还再交给地方政府。从地方政府角度来看，就是它收入的60%是靠自己，其余的40%是依赖于上一级政府，也就是中央政府的转移支付和税收返还，这导致严重后果。
　　
　　中国的分税制，在很大程度上已出现“分钱制”的迹象。“分钱制”是倒退，它是1994年之前的事，当时实行财政总额的分成。比如北京产生了1000亿的财政收入，中央拿走四成，地方拿六成，这是一个总额的分配比例关系。后来总额分成演化为收入分类分成，是把收入分成若干类，就一类相应确定分配比例，如工商税收五五分，国企利润四六分等等。
　　
　　行政性分权的“财政包干”是中国20世纪80年代末到90年代初的主要财政模式，其要点是“划分收支，分级包干”，并根据不同地区的情况，采取六种不同形式（收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包、定额上解、定额补助）。财政大包干制度，包干包的是钱。包足国家的，剩下的就是自己的，这是一种“分钱制”情形。
　　
　　改革开放初期，中国经济的高速增长并没有带动和促进国家财力的同步增长。税收收入的增长速度明显落后于税源的增长速度。从1979年到1993年，我国的财政收入占GDP的比重逐年下降。有数据显示，1979年财政收入占GDP比重为28.4%，到1993年已经下降到12.6%。
　　
　　而另一方面，中央财政收入占全国财政收入的比重也由1979年的46.8%下降为1993年的31.6%，中央财政的收支必须依靠地方财政的收入上解才能平衡。
　　
　　由于中央财政收入严重不足，从1980年代末到1990年代初，甚至发生过两次中央财政向地方财政“借钱”的事。
　　
　　这一局面促成了1994年的分税制改革。改革实际上是把收入的源泉划分为三大块：中央税、地方税和中央地方共享税务。如果说严格地执行分成比例，我们可能会达到分事、分税、分管的境界，但在执行过程中，总会遇到被称作中国国情的特殊因素的侵害，因此在执行过程中总是做调整。比如说，分税体制最重要的一条是财权与事权的匹配，可是当财权不能确定下来的时候，我们就想办法用财力和事权进行匹配，当事权也不能确定下来的条件下，再把事权退化为支出责任，变成了财力和支出责任之间的匹配。这样由“两权”层面的匹配最后退化成了“两钱”层面匹配。这是现有财政体系不健全的主要因素。
　　
　　另外，如果大量的钱要依赖于上一级政府拨款，生活的常识告诉我们，你自己过日子不是特别的踏实。你肯定没有长期打算，你也不会把自己当做一个独立的行为主体来负责任。因而现实生活中，地方政府就有了“打酱油”财政的一些技巧，说白了就是给到什么钱，就去办什事，给你多少钱，你办多少事。在中央政府眼里，地方政府是需要管住的孩子。但一旦大人监管松懈，孩子就可能会犯错误，难抑举债投资的冲动。
　　
　　因此，当各级地方财政陷入了非分级财政条件下的不健全状况时，发展政绩观的问题和地方财政体系健全问题就成制度建设的两个重要的着眼点。当然，如果地方财政体系能够得到健全，使其拥有健全地处理自身收支的条件，那么，地方政府债务的风险也能得以控制。目前的十八届三中全会方案，对政绩观、发展模式以及地方财政的建设都提出了新的说法，作了相应的部署。