地方政府债务不断膨胀，尽快建立市场化的约束机制已经逐渐演变成一场与债务风险之间的赛跑。而未来市政债的推出，有望让市场化的约束机制拿下首轮赛点。
昨日，在由中国社科院与中国金融学会共同举办的《2013中国地区金融生态环境评价报告》发布暨学术研讨会上，央行副行长潘功胜表示，市政债无论在学术界还是政策上都已经形成了一个共识，同时在有关发债主体等具体操作层面上还需充分研究论证。
在上述研讨会上，中国社科院副院长李扬也认为，中国缺乏债务的约束机制。在李扬看来，城镇化是需要长期资金的一项活动，而中国金融体系动员的资金主要是短期，这样一个期限错配问题始终存在。这个矛盾导致地方政府融资平台和影子银行融资方式繁荣发展，如果缺乏有效的债务治理机制，地方债务急剧膨胀会引发一些债务风险。
两度加杠杆
所谓金融生态，是指微观层面的金融环境，包括法律、社会信用体系、会计与审计准则、中介服务体系、企业改革的进展及银企关系等方面的内容。这是一个非常具有中国特色的概念，其首次出现于2003年。
2003年，央行行长周小川首次系统地将仿生学理论运用于中国金融体系，并运用它对中国金融运行中的深层次体制和机制性问题做了深入分析。概念一经提出，便获得了中国金融界的广泛共识。从2005年起，中国社科院金融研究所开始实施对中国地区金融生态环境的系统性跟踪研究，目前，研究小组已发表多份金融生态研究报告。而此次发布的《2013中国地区金融生态环境评价报告》是最新一版。
“对2013年金融生态环境的评价，我们有一张地理图，形象地刻画了中国地区金融生态环境的态势。”李扬称，我们分成5等级，一级上海、北京，二级浙江、广东、江苏、福建、天津、重庆，三级辽宁、安徽，四级河北、吉林、湖北、内蒙古、江西、山西、湖南、海南，五级陕西、新疆、黑龙江、青海、甘肃、贵州。
事实上，人民银行亦在大力推进金融生态环境建设。在多个年度工作会议上，人民银行都提出，要进一步改善金融生态环境，把促进改善区域金融生态环境作为人民银行各分支机构为地方经济服务的一项重要内容。
李扬认为，地方政府的债务状况与当地金融生态密切相关。“也就是说地方金融生态比较好的地方，债务状况就不是很严重。”
审计署公布的数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。
李扬认为，2009年以来中国经济经历了两轮加杠杆，第一轮在2009年至2010年期间。此外，在2012年6月至2013年，由于稳增长重新回到压倒一切的最重要位置，信用的扩张重新开始。
李扬提供的数据显示，2010年底，地方政府直接承担偿还责任的有6.71万亿，到2013年6月底是10.9万亿，两年半的时间增长了62.44%。2010年底，地方政府的“或有债务”2.34万亿，2013年6月底是7万亿，增长了299%。
需要指出的是，尽管经历了上述两轮加杠杆，但地方政府债务的风险，目前的一个共识仍然是总体可控。
“基础设施使用和受益的时间很长，如果基础设施投资都由当代人来承担的话，显然这个债期是不公平的。适度融资让这代人和下一代人来共同承担这个成本，是一个双赢的成果。”发改委宏观经济研究院副院长王一鸣认为，地方政府融资具有一定的合理性。
纠结在细节
“总体上看，政府的债务风险是可控的，同时这些债务资金的使用，主要是投资性的，而不是消费性的。”潘功胜在上述发布会上称，但地方政府的各种融资缺乏规范的市场约束和财政纪律约束，这一点形成了一个共识。
中国面临的一个实际情况是，当前和未来一段时期，城镇化建设需要大规模的资金。
“有必要建立一个市场化、规范化的融资机制。”潘功胜称，十八届三中全会也指出，要建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。
“市政债无论在学术界还是政策上都已经形成了一个共识。”潘功胜透露，目前主要是在一些技术细节上还需充分论证。
首先一个争论，就聚焦在发债主体上。有一种观点认为，应由上级政府代替下级政府发债融资。之所以要采取此方式，主要是为了控制地方政府的融资规模和行为。
但在潘功胜看来，这种处理可能带来一些问题。“（这种方式）本质上是上级政府对下级政府的融资进行了信用背书，这样不同地方的信用好坏没有一个区别”；“可能会造成下级政府把精力放在从上级政府那里争夺指标、额度上”。
此外，潘功胜还称，这种方式下，哪一个城市可不可以发债，发多少债，是上级政府说了算，而不是市场说了算。这就可能造成资金可得性、融资成本和当地信用状况脱节。在他看来，可行的方式应该是谁偿债，谁发债。
第二个讨论较多的焦点，是在市政债的投资主体上。潘功胜认为，应该鼓励当地人投资本地的市政债。其实，不少国家市政债的发行，不仅要听取民意，而且当地居民也是本地市政债的一个重要的投资主体。这样一种结构设计，可以更好监督资金的使用，防范地方政府的道德风险。
