“不准筹钱，怎么完成任务？”湖北省一位地级市市长双手一摊，“城投公司只能学着从死胡同里挖出地道来。”
苦恼的不止这位市长。近两年地方债风险使中央和各界忧虑，“创新”与监管你追我堵。为时4个月的全国政府债务审计结果显示，截止2013年6月，全国地方性政府债务近18万亿元。
《财经国家周刊》记者最近历时近一个月，实地探访安徽、湖北、河南、吉林、陕西、天津等省市，目睹多地融资平台应对监管政策的智计百出——新设子公司平台、设法退出监管名录、化身土地储备分中心、成立隐性平台，等等。
有专家说，各地“曲线救债”虽属规避监管，也是无奈的探索，从一些摸着石头过河的灰色举动中，或许有的能寻到未来的正道。
新壶装旧酒
“退出平台名单、变换身份，就能重新获取融资资格。”中部一位省级城投公司负责人向《财经国家周刊》记者如是说。
所谓平台名单，是指2013年4月银监会《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（下称《意见》）中罗列的全国近200家地方平台。监管部门对平台贷款和城投债的管控，依此名单进行。
银监会严禁商业银行对名单里的城投公司发放任何形式的、由财政性资金承担直接或间接还款责任的贷款，信贷融资基本受阻；发债渠道上，包括其子公司在内，交易所也已基本禁止此类机构及其担保企业进行私募债发行备案。
然而，据记者在多地了解，不少省级平台纷纷设法退出这一“黑名单”，部分已重获发债资格，甚至授信额度已然到手。
前述中部省级城投公司负责人透露，自己所在的城投公司能退出名单，省政府对监管层的长期“游说”功不可没。
《意见》规定，融资平台“摘帽”需满足五个条件，包括资产负债率降至70%以下、自身现金流100%覆盖贷款本息，且各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖，以及存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格，等等。
但前述负责人所在的省级城投，目前注册资本60亿元，第一主业为铁路、汽车、建材等领域的投资和资产管理，第二主业为房地产开发经营，下属8家全资子公司和5家控股公司、40多家参股公司，资产负债率一度高达95%以上。
“只要省政府支持，不论是明是暗，总能有办法。”该负责人说。
在划拨土地、隐性注资等一系列运作之下，截至2013年6月，该平台资产总额超360亿元，负债总额降至约230亿元，资产负债率骤降至约60%。
此外，该省建设厅、财政厅等多部门正拟由该城投出资设立省建投公司，先期作为全省保障房项目的省级融资主体，统一承接当地国开行分行对10多个地级市保障房项目的过桥贷款。新公司注册资本金60亿元，由原省级平台注资、省财政补助、国有经营性资产（股权、矿权）注入等先凑足首期资本金20亿元，后续于5年内由各市县参股分批增资解决。
参股方式为：市县级平台以资本金形式注入这一新省级平台，后者再以资本金形式将不低于该数额的资金注入前者事先设立的保障房项目公司，同时安排不低于该金额的银行过桥贷款转贷给前者，用作项目资本金。
等额资金从市县平台到省级新平台，再到市县平台旗下项目公司的一圈循环，既解决了市县平台融资的严格禁令，又掩盖了更为严重的债务风险。 “‘干干净净’无历史债务的新公司，能承接原有的受限业务，证监会还允许发债，同时也完全符合银监会的信贷监管要求。”前述负责人说，“‘一套班子，两块牌子’，一举多得。我们也是逼急了，如果有阳光大道，谁愿意走羊肠小路？”
据悉，新省级平台、市县平台和项目公司将签署协议，明确在项目公司清算时，市县平台以其在新省级平台的原始出资额，等额置换新省级平台持有的项目公司股权，不再享有项目公司和新省级平台的股东权利，也不享有或承担项目公司收益或亏损，所有权利最终收归省级平台。
由于前述《意见》明确提出对平台贷款不搞“一刀切”，要继续保持保障性住房等项目合理资金需求的支持力度。因而，类似前述项目公司的资金用途名为“安置房建设”，但现实中却可能是画出的“大饼”，在片区打包、深度包装后冠以保障房之名。
从退出监管名单到新设省级平台，再到联合市县平台助力其借道筹资，监管政策在此类“转圈”中，往往失效。
拆招“463号文”
2012年底由财政部等四部委联合发布的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（下称“463号文”），亦遭遇“上有政策、下有对策”。
463号文是近年来监管地方债务的一记重拳，其影响力曾被坊间评为“史上最严”，以至于作为城市基建主力银行的国开行，也在很长一段时间内暂缓相关业务，静观其变。
463号文规定，国土资源部《土地储备机构名录》之外的任何机构，不得再具备土储职能。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源，且不得授权融资平台承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。
但是，记者调研所见，在相当部分地级市，这一禁令的实效已大打折扣。
“我们挂了土地管理局下属项目部的牌子，重新有了土储职能。”一位地级市城投公司总经理说。土地管理局，是该市唯一位列《土地储备机构名录》的机构。
据此“新对策”，该城投日后涉及土储的所有项目，都可视为土地管理局委托并以该局“编外部门”的特殊身份，将所获收益全部收归自有，“土地管理局仅仅走一遍账而已”。
“这既符合现有政策，又是解决实际问题的最好办法。”该总经理说。在该市政府一份内部文件中，也明确提到市政府已允许该城投公司加挂“土地储备分中心”牌照，承担部分土地收储职能，并有资格对棚户区改造安置后的腾退土地进行商业开发，为后续运作提供稳定的现金流。
不仅如此，文件还显示，市政府正在将廉租房和公租房、腾退的国有直管公房、住房公积金增值收益、各级政府的补助资金等优质资源注入该城投，并由其来代表政府进行下一步融资。
该市财政局一位官员透露，由于资源枯竭型城市存在历史遗留问题，该市棚户区居民占低收入人群比例高达80%，早年改造资金高达60亿元。“2013-2017年，我们还要完成2000多万平方米、13万户家庭的保障房建设，总投资400亿元。没有土储职能，我们怎么办？”巨大的资金缺口，让该官员一脸无奈。
国开行该省分行行长告诉《财经国家周刊》记者，继前两年首批贷款之后，该地级市城投申请的22亿元贷款授信已得到总行批准，却一直未发放。原因就在于该城投缺乏有效抵押物，如果重获土储职能，有望带来转机。
突围发债通道
发债，曾是城投公司融资的“大招”之一，但在国家发改委空前严厉的审批和监管之下，部分地级市城投于2012年年中至今，几乎未成功发行过一只债券。
深交所中小企业私募债小组的一位人士也证实，平台名单上的机构发债已屡遭禁止，就连退出名单的城投，也有好几家卡在过会环节，深交所对此类融资统一持“不鼓励”态度。
但是，安徽铜陵和湖南岳阳的两家城投公司，2013年下半年以一种名为“债贷组合”的方式成功突围。
“特定领域、特定项目和试点区域，加之国开行的深度参与，才有可能开绿灯。”国家发改委财政金融司一位官员透露。
铜陵市市长侯淅珉告诉《财经国家周刊》记者，“债贷组合”模式是抓住了中央近期对棚户区改造项目高度重视的契机，是解决融资难题的捷径。
作为市级城投的铜陵市建设投资控股有限责任公司，于2013年8月由国开行担任综合融资协调人，国开证券任主承销商，发行了15亿元7年期的“2013铜陵建投债”，发行利率6.98%，用于该市4个棚改项目建设，总投资26.65亿元。
铜陵建投负责人任理介绍，这一债券较同期发行的同类型同等级企业债——张家港保税区张保实业“13张保债”利率7.10%低12bps，认购倍数达2.6倍。
发债的同时，国开行还给予5亿元贷款支持并以自身信用进行隐性担保，协助铜陵建投在债务存续期内强化风控。在资金使用、去向和项目进度等细节上，国开行将对贷款和债务施行全程管理。
“天津、吉林等地的城投公司，也在作类似探索。”前述发改委人士说。这项创新能否在全国复制的关键，一方面是城投公司真实的资产质量，一方面是还国开行有多大的参与能力及意愿。
有专家表示，城投公司的各种创新有明有暗、有损有益，监管层应区别对待，如棚改领域的“债贷组合”，不失为三四线城市进行新一轮城镇化建设的良好探索。
但前述发改委人士表示，除棚改以外，其他形式和领域的城投债仍将长期严控。
