来源：现代咨询

作者：康峰

3月29日，国务院总理李克强在国务院常务会议上部署，用好政府债券扩大有效投资，促进补短板增后劲和经济稳定增长，提出“用改革的举措、市场的办法，发挥专项债‘四两拨千斤’作用，吸引更多社会资本投入，支持民营企业投资。”会议指出，用好政府债券扩大有效投资，是带动消费扩大内需、促就业稳增长的重要举措。相比以往，本次提出要用改革的措施，市场的方法，吸引更多社会资本投入，这为社会资本包括市场化转型后的城投公司参与地方政府专项债券项目投资，打开了广阔的政策空间。

自2018年地方政府专项债券大规模发行以来，2019年发行专项债券25882亿元，2020年发行专项债券36019亿元，2021年发行专项债券35844亿元，2022年安排新增地方政府专项债券额度36500亿元。从上述统计数据可以看出，自2020年开始，国家安排地方政府专项债券资金总额保持在3.5万亿元以上，专项债券资金在促进经济发展，保持经济社会平稳运营发挥重要作用。

但在专项债券项目实际投资过程中，债券资金仅能解决项目建设部分资金缺口，与专项债券资金相配套的财政投资、银行贷款等资金并未有效及时落地，导致专项债券资金的“杠杆”作用并未发挥，专项债券项目建设资金缺口问题亟待解决。

此外，中共中央办公厅、国务院办公厅2019年印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称“《配套融资工作的通知》”），为地方政府专项债券资金配套融资（以下简称“债贷组合”项目）打开了通道，但是对“债贷组合”项目要求较高，绝大多数债券项目无法满足“债贷组合”的政策要求，导致债券项目资金缺口一直无法有效解决，部分项目因配套资金缺口问题长期停滞，无法有效投入运营，实现公益价值。预期“债贷组合”项目的运作难度会有所降低，地方政府市场化转型后的城投公司参与专项债券项目的部分投资和运营带来了政策利好。

这次会议重点提出了五项举措，一是要抓紧下达剩余专项债额度，向偿债能力强、项目多储备足的地区倾斜。二要更好发挥专项债效能。坚持既利当前又惠长远，加大惠民生、补短板等领域投资，支持新基建等增后劲、上水平项目建设。合理扩大专项债使用范围，在重点用于交通、能源、生态环保、保障性安居工程等领域项目基础上，支持有一定收益的公共服务等项目。坚持资金跟着项目走，加快项目开工和建设，尽快形成实物工作量。三要用改革的举措、市场的办法，发挥专项债“四两拨千斤”作用，吸引更多社会资本投入，支持民营企业投资。四要加强资金管理，防止沉淀闲置，严禁违规兴建楼堂馆所、形象工程。五要统筹把握国债、地方债发行，保持合理国库资金规模，保障基层落实退税减税降费政策和惠民生所需财力，防范债务风险。鼓励境外中长期资金购买国债，落实好相关税收优惠政策。金融系统要加强配合，保障国债有序发行，支持项目建设融资。

城投公司作为地方经济社会发展的一只主要力量，为了合法和规范地参与政府专项债项目，在首先剥离代政府融资职能，进行市场化转型后，可以积极主动介入专项债项目，但同时需要把握好不能越过的“三条红线”。

（一）收入管理遵循“收入归集和优先还款”的原则

地方政府专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券，是一种借贷性质的资金。按照政府性基金预算管理的相关规定，地方政府专项债券项目所产生的收入与支出纳入政府性基金预算管理，这也就意味着，专项债券项目所产生的收入要纳入预算管理，收入归集具有法定性。

在一些债贷组合项目中，《配套融资工作的通知》明确“收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由企业法人项目单位（以下简称项目单位）根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资”，这就要求在债贷组合项目，相比银行贷款，专项债券项目产生的收入优先用于债券本息的偿付，在还款顺序上具有政策优先性。

（二）债券资金所形成的资产不得注入城投公司

专项债券资金所形成的资产，按照现行的政策规定，应被认定为公益性资产。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）明确规定，“地方政府不得将公益性资产注入融资平台公司”，专项债券项目所形成的的公益性资产在向融资平台公司注入的过程中存在一定的政策障碍。《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）也明确，“严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保”。

此外，《四川省地方政府专项债券全生命周期管理办法》明确规定：“专项债券项目形成的国有资产和权益应当按照规定的用途管理使用，严禁违规注入企业或担保抵押”；《山西省政府专项债券管理暂行办法》也明确要求：“专项债券存续期内，严禁将专项债券项目对应资产用于融资担保，未经本级政府批准不得将对应资产进行处置”。

考虑到专项债券项目特殊的公益性价值，项目进入运营期以后，监管部门关注的重点为项目公益性资产的完整性、安全性、以及公益目的的实现程度。债券资金所形成的资产在向城投公司注入时，受到严格的限制，债券项目作为融资担保物被严格禁止。

（三）禁止以专项债券项目为载体违规举债融资

现阶段大量专项债券项目处于建设期，部分债券项目以政府局委作为申报主体，但是在实际建设中，城投公司以债券项目的经营收益或资产为担保筹集项目建设所需资金，在没有理顺政府和公司关于专项债券项目投资运营的合理合规关系的情况下，此举涉嫌违规举债，存在较大的政策风险，在实践中需要借助于合作投资、授权运营等多种方式，明确项目在优先符合债券资金和资产管理的前提下实施市场化融资的还款来源，坚决守住不新增政府隐性债务的底线。

（一）以申报主体的方式参与专项债券投资建设运营

《配套融资工作的通知》为国有企业尤其是城投公司以申报主体的方式参与专项债券项目的投资、建设与运营提供了政策支撑，由企业法人项目单位作为立项主体参与专项债券项目的全生命周期管理，综合使用自有资金、财政资金以及专项债券资金完成项目的建设并主导项目运营；在满足“债贷组合”项目申报条件下，城投公司也可以合规使用银行贷款筹集项目建设资金，或以专项债券资金作为项目资本金，发挥专项债券“四两拨千斤”的作用。

（二）以合作投资经营方式参与专项债券项目全生命周期投资运营

本次国务院常务会议提出吸引更多社会资本投入，支持民营企业投资，充分发挥债券资金的杠杆作用，为专项债券的发展提出了新的要求和目标，为社会资本以投资人的身份参与债券项目的投资、建设与运营提供了政策支撑。

作为地方经济发展的重要参与者，城投公司以社会资本身份参与专项债券项目全生命周期管理，通过市场化的方式构建公司-政府-社会公众合规的交易框架，实现三方共赢。

（三）以委托运营方式参与专项债券项目的运营管理

城投公司以社会资本的身份，以委托运营的方式参与存量债券项目资产的运营，一方面以自身的运营管理能力盘活存量项目资产，提供公共产品与服务，另一方面参与专项债券收入与成本的归集，化解债券本息偿付的难题。

专项债券项目的公益性价值的实现以及债券本息的偿付要求对项目运营提出了更高的要求。城投公司自身的资源禀赋决定了其参与专项债券项目运营过程中的地位和议价能力。深度参与地方政府专项债券项目，成为城投公司实现真正意义的转型以及城市运营产业化运作的重要契机。

总之，在当前政府项目融资困难，经济增长乏力的情况下，提高政府专项债券资金的投资和使用效率，畅通城投公司参与地方政府专项债项目，不失为地方政府稳定和扩大有效投资，促进补短板增后劲和实现地方经济稳定增长的一个重要途径。