杜绝“东方底特律”：地方债监管顶层设计初现
作者：杨志锦 来源：21世纪经济报道
日期：2013.11.12
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三中全会将推动更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，由此政府角色快速转轨在所难免。我们认为，兑现“全面深化改革”，既要扭转政府信用领域的“无限责任”，又要扩容其“公共供给”职能。这背后隐藏着一组资产负债表。它要求主政者瞻前顾后，着眼发展又考虑存量，避免单边负债拉动。刺激过后政府信用的“去影子化”尤为艰难，但中国式方案可能又埋藏于此。目前分条线管理的财政、国资、社保和其他政府基金结构内部，其实有着流通互惠的可能性。在透明预算基础上做实“全民账户”，可能是稳定中长线预期可以尝试的制度安排。
7月中旬，一向沉稳的国务院参事夏斌突然严厉地说发出警告，各界都相信中央会为政府投融资平台兜底，市场上的道德风险已经酿成经济危机。与此同时，一项针对五级政府债务审计的行动正在酝酿。
中共十八大之后，中国领导人将经济增长寄希望于城镇化和简政放权带来的“改革红利”。但是，地方政府的资产负债表隐忧却如影随形。因为融资平台调动着地方资金，地方债务亦牵动中央财政货币政策，“无限责任”有可能向宏观政策决策层传导。由此，远端“红利”是稳定政府、企业和家庭部门的信号，但近期不断增长的利息性开支，则可能造成信用市场危如累卵。
政府性债务总量和结构，已然是再改革的政策基准线。今年7月中旬，国务院开始在地方紧急启动历史上首次五级政府债务审计。审计工作方案要求在10月中旬将结果上报中央。这一时点之后，高层在多个场合表态：“地方债风险可控，中国政府有能力解决地方债问题。”
外界不乏认为这只是“外交辞令”的判断。本报记者在相关系统采访显示，这一表态并不仅仅是对债务规模的判定，而是在2010年治理融资平台开始的各类试点运行多年后，下一步监管梳理地方债的系统化体制已具备垂直和横向量化监督评级的雏形。但是，这些新监管工具在立法行政部门之间的权力设定，则迟迟没有明确。因此，在诸多试点地区，其仍仅仅是条线部门的工作内容，而非影响政府信用市场的重要指标。
“影子政府信用”？
由于我国《预算法》的先天约束，地方政府无法举借债务，转而通过设立融资平台举债。融资平台所举借的债务占到政府性债务的一半，其也成为重点监控对象。
平台债务的膨胀可能始于2008年四万亿刺激计划。数据显示，2009年末地方政府融资平台的贷款余额为7.38万亿，同比增长高达70.4%，偿债风险日益加大。
次年，国务院下发《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》（国发【2010】19号），指出要加强对融资平台的信贷管理。银监会此后历年都下发关于融资平台贷款管理文件，总方针是“降旧控新”。发改委亦连年发文强化对城投公司的发债管理。
两部门的管制遏制了平台融资的过快增长，但是除了平台贷款余额在2012年四季度小幅回落之外，融资数额总体上还是呈上涨趋势。
在监管标准日益严苛的情况下，部分资产质量较差、盈利能力较低的区县平台开辟新的资金来源渠道。2012年信托资金成为平台主要的资金来源，财政担保等违规方式屡屡见诸信托产品推介材料。这种融资方式为监管部门察觉并被463号文所叫停。
这一年，恰值监管机构放松管制，券商、基金子公司、保险资管崛起。在政信信托受阻后，三类机构频频输血融资平台，财政兜底违规之风再现。据渣打银行测算，放松监管后的数月间三机构投向融资平台的资金迅速飙至万亿。
这是一个击鼓传花的过程，融资平台从银行贷款困难了，于是借道信托、券商、基金子公司等渠道，以理财计划等方式延续资金供给。渠道控制已然失效：地方债不降反增，融资成本高企，风险加剧。
各类资管产品的创新也围绕政府和银行展开。北京资管行业人士对本报记者坦言：“不和地方政府做生意，和谁做？” 前述四类产品大多充当银行理财产品的通道，相互之间风险渗透的信用链条业已形成，构成了以政府为主的中国特色的影子银行体系。
但是，目前监管层对各机构的净资本要求各异，对各理财产品的监管不一，如基金子公司专项资产管理计划频频出现违规担保的情况。这还有待监管层出台券商等机构对平台的贷款新规，防范风险扩散和监管套利。
除融资平台之外，政府部门、事业单位和其他单位举借的债务占据了政府性债务的半壁河山，这些单位的债务为舆论和监管层所忽视。审计署今年6月的抽样审计报告显示，其他单位的债务余额增长高达32%，远高于融资平台的债务增速，是为“新举债主体”。
谁负责动态监管？
对于19号文的出台背景，财科所金融研究室主任赵全厚说：“原本国务院准备出台一个关于地方政府性债务管理的办法，但是与会专家对政府性债务的定义都无法达成一致，最后的通知只是将办法中的一个附件（关于融资平台管理的文件，即19号文）下发。”
虽然办法并未下发，但回头来看，中央对地方债监管的顶层设计已然形成：2010年中央政府提出了管控地方债的长效机制，甚至将地方党政领导人的考核都纳入到债务管理体系之中。
是年，中办和国办联合颁布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，首次将“政府债务的举借、管理和使用情况”纳入到党政主要领导干部的经济责任审计范围。后该内容被地方政府引入当地债务管理办法。
同年颁发的19号文要求财政部建立债务管理信息系统，动态监测地方债。此后财政部开发了地方政府性债务管理系统，并于2011年先行下发供各级财政部门使用。
据本报记者了解，目前该系统已经覆盖至乡镇一级政府，连接各级政府部门、事业单位、融资平台等单位，数据最终汇总于财政部。目前尚不确定该系统数据的准确性，因而数据并未公开，财政部和审计署正在健全债权债务人对账机制。
而该系统的数据仅限于财政部门掌握，金融机构和评级机构无法获得，同级人大也无法知晓，缺乏外部制约。
地方债数据依然以审计署的专项审计结果为准。此前审计署已三次开展对地方债的专项审计。每次审计都历经数月，耗费大量的人力、物力。
在财科所区域财政研究室副主任石英华看来，审计署开展不定期审计摸底，是在统计地方政府性债务，并非常态化的机制。“常态化的机制是从会计核算上规范，定期生成政府财务报告，经审计后反映政府某一时点的资产、负债情况。”
这一内容也于2010年写入“十二五”规划纲要之中。纲要提出“进一步推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度”。
资产负债表可靠吗？
简而言之，政府财务报告就是政府的“年报”。这一报告包括政府资产负债表、收入费用表等报表，规避了现行预算会计制度的不足。
在现行预决算制度下，行政事业单位的报表以现收现付制为基础编制，各单位负债只反映当期本金数，不披露负债，更不存在以本级政府作为主体的资产、负债的具体数据。
为摸清“家底”，2010年底财政部启动省级政府“年报”的编制工作，选择11个省份试编2010年年度省本级权责发生制政府财务报告。今年，全国各省本级政府及部分市县乃至乡镇都参与了试编工作，试编地区的财务报告已于8月底前上交财政部。
根据财政部印发的《试编办法》，目前政府综合财务报告的合并范围包括本级政府财政、行政单位、事业单位、社会团体和公益性国有企业。
实践中，行政事业单位日常核算仍以收付实现制为主，年终编制综合财务报告时由同级财政部门国库处牵头负责，按照权责发生制原则对有关数据进行调整编制。
对于试编的资产负债表数据，已试编两年的四川某地级市财政局国库科负责人对本报记者坦言：“数据质量还有待提高。”
前述负责人指出，报表数据以各单位的数据为基础，而各单位的报表并未经过审计，合并后数据的真实性、准确性就不得而知。因而该数据仅限于财政系统内掌握，尚未公开。
财政部国库司相关负责人回复本报称：“由于编制政府财务报告涉及面较广，各国通常都需要较长时间进行前期准备，目前我国只试编了三年，还需进一步完善。”
目前，作为政府财务报告合并范围的各单位采取的会计准则和制度互不相同：政府部门、事业单位、融资平台分别采用行政单位会计准则、事业单位会计准则、企业会计准则，而政府会计准则体系只有财政部颁布的试编办法。
“相对企业会计改革，政府会计改革比较滞后，其资产负债表的出炉还尚需时日。”财政部官员对本报记者表示，“首先必须制定政府会计准则和制度”。
“规范政府会计信息生成和反映的会计准则公开之后，公众就能依据这些规则知晓政府的资产、负债包含哪些，如何确认和计量。”石英华说，“对外公开的政府财务报告还要经过审计署或者专业审计机构的审计。”
事权与财权匹配再调整
学界达成的共识是，地方政府负债的主要原因在于地方政府财权和事权不匹配：地方事多而钱不足。
在天津财经大学经济学院副教授张平看来，中央和地方政府的事权和财权划分并不科学，基层政府的刚性支出必须要债务来维持，而我国并不存在地方政府破产制度，所以阻断地方政府的债务风险向中央转移是不可能的。
中央政府欲从背书各级政府债务的无限责任中抽离出来首先需要合理划分各级政府的事权。近日国研中心公布的383方案建议将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权，以事权合理划分重新确定财力配置。
在地方政府的收支体系中，科教文卫、公共事务等经常性支出占据了地方财政支出的大部，基础设施建设等资本性支出主要来源于土地出让金。地方政府甚至形成了以土地出让金收入作为偿债来源的负债体系，对土地财政依赖严重。
审计署披露，2010年底地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺以土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.54万亿，这一数额占到当年地方土地出让金的四分之三。
与此同时，中央政府要求地方政府从土地出让收益中分别按10%的比例提取农田水利建设基金、保障房建设资金、教育资金。土地出让收益的强制使用也在削弱了地方政府的
偿债能力，地方政府土地财政的腾挪空间越来越窄。
“土地出让收入随着经济形势及地产调控波动较大，很不稳定，而债务支出是刚性的，地方政府土地收益偿债不可持续，后土地财政时代必须加强地方税体系建设。”张平说。
前述383方案同时指出，按事权优先原则，进一步调整优化税收划分和转移支付制度，以摆脱地方对土地财政的依赖。学界认为应构建房产税和消费税为主的地方税种。
而在中西部地区，即使增加地方税种，也并不能迅速增加地方财政收入。重庆开征房产税后一年仅增收一亿，地方财政支出还有赖于中央的转移支付。
“合并、减少专项转移支付、增加一般性转移支付是一个大的趋势。”赵全厚说。
数据显示，中央对地方的一般转移支付在2011年首度超过专项转移支付，占比不断扩大。今年中央财政预算安排的一般转移支付资金为2.45万亿，占比为56%。
今年3月，新一轮的机构改革方案要求继续增加一般转移支付的规模和比例，下放一批专项转移支付项目，即地方政府可以自主决定如何花钱，有更大的自主裁量权。
有限政府的债务承载力
接近审计署京津冀特派办的人士告诉记者，该办拟向审计署上报的材料不仅包括具体债务数据，还包括数据分析，形成一个地方债务专题报告：涵盖政府债务基本情况、债务增长的原因、如何认识债务风险及具体政策建议。
在解决地方债的诸多建议之中，“开前门，堵后门”成为共识。所谓的开前门即是以市场化的方式融资，如IPO、城投债、市政债等，杜绝目前不透明的融资体系。
城投公司在上世纪90年代出现一波直接上市潮，2008年前后形成以云南城投[-2.43% 资金 研报]（600239.SH）、城投控股[-0.36% 资金 研报]（600649.SH）为代表的借壳上市潮，但是这在资本市场并不多见。这些上市城投公司的主营业务大都是准公益业务，如管道、自来水、土地开发及附属市政基础设施建设，这类公司大多涉足房地产业务。
和其他上市公司一样，城投公司IPO必须主营业务突出并且具备盈利能力。而眼下城投公司的业务繁杂且盈利能力不强，IPO之路或许可望而不可及。
深圳某大型券商研究员向本报记者表示：“银行和地方政府有千丝万缕的关系，中央政府对地方政府从银行融资非常谨慎，未来的融资方向是地方政府融资去银行化，表外融资也会规范，更多的可能是通过直接渠道融资，市政债和城投债都有可能是未来发展的重点方向。”
众所周知，城投债背后所代表的是政府信用。评级机构在对城投债评级时，不仅披露融资平台的财务数据，还披露当地政府的财政收支情况，但无法获得当地资产负债表相关数据。虽如此，以政府信用为后盾的城投债信用等级大多在AA-以上。在投资者看来，城投债要么没风险，要么系统性风险，与市政债无异。
市场人士认为，在政府资产负债表出炉及有限责任政府的基础上，应允许地方政府在金融市场上发行市政债。如是，地方政府将为其道德风险埋单，地方政府破产亦成为可能。
在央行行长周小川看来，地方债应主要出售给当地居民。因为当地居民会基于自身的养老金、福利等问题来考虑是否购买，这样就构成了对地方政府债务的制约。
目前，上海、浙江等6省市已经开展自行发债试点，额度由289亿增至700亿。虽然数额不大，但这被市场解读为为市政债的发行探路。
“开前门”之后，地方政府自会远离高成本的影子银行。“堵后门”应为对土地融资的规范。
今年7月，财政部会同国土部下发《关于核定土地储备融资规模等问题的意见》，明确土地储备机构年度可融资规模的计算方式。此后，湖南、江苏、新疆三省区相继下发相关文件，其中江苏的措施于10月1日率先生效。
“这份文件对土地出让市场影响不大，土地出让受建设用地指标限制，文件更多的控制地方政府土地储备计划，防范土地储备机构过度融资或向平台注入储备土地抵押融资的财政风险。”国内某大型房地产商宏观研究员对本报记者表示。
