尽管近年来我国经济增长速度放慢，记者走访多地，包括一些并不显眼的县城，却发现各地基础设施建设的脚步并未放慢。新城争辉，高楼林立，城市外表仍呈现出一派繁华景象。然而，如火如荼搞建设、热火朝天谋发展的地方政府，头上却正笼罩着挥之不去的债务阴云。
地方政府债务规模到底有多大？以土地为支撑的负债搞建设模式还能支撑多久？
频遭唱空
外资机构和西方媒体“唱空中国”的声音从未停止，而今年，这样的声音尤其之多。新一轮的唱空不只是拿经济增速说事，更多是抓住我们自己也不能给出明确解释的地方政府债务、影子银行等问题，大肆渲染风险。
很明显，地方债已成为近期国外“唱空中国”的一个重要理由。国际评级机构惠誉此前于4月9日下调我国长期本币信用评级，理由就是担心政府债务膨胀及影子银行扩张损害金融稳定。随后，穆迪于当月16日宣布下调中国主权信用评级展望，地方债务问题也是理由之一。
国际货币基金组织（IMF）年中再次对我国潜在的债务风险表示关注。IMF第一副总裁戴维·利普顿表示，如果将地方政府融资平台包括在内，中国地方政府债务估计已增加到GDP的近50%。
渣打银行7月发布研究报告《亚洲债务大起底》，对亚洲企业、家庭和政府部门的债务和偿付能力进行分析称，在亚洲经济体中，中国的债务问题最让人担忧。政府部门杠杆也已接近危险水平。截至2012年末，政府债务占GDP的78%。
7月末，路透社发表题为“中国江苏陷入债务噩梦？”的文章，再次将地方政府债务问题推向风口浪尖，认为如果江苏危机无法收拾，其将整个中国带入危机的风险显而易见。
国外机构从个别数据和局部现象片面得出的偏颇结论虽不足取信，其影响却不容小觑。
与此同时，在地方债问题上，国内的信心也已经颇为脆弱。7月底，国家审计署发布消息称，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。
时隔两年，审计署或再次启动对地方政府性债务的全面摸底。这一消息引起了各方高度关注，对市场的影响也立竿见影。消息公布后的第一个交易日，沪深两市成交明显萎缩，避险资金从A股市场大量流出。沪指再度失守2000点，当日收报1976.31点，跌幅1.72%。
究其原因，市场担忧地方债务规模超乎想象、风险暴露超出预期是大盘下跌的主要原因。具体来看，地产、建筑、水泥建材、市政工程等与政府投资相关的板块下调明显。由于地方政府债务超预期将可能导致银行不良贷款飙升，银行股也受到影响。
通过审计对地方政府性债务进行再次摸底和评估本是好事且势在必行，其意在为化解政府性债务风险摸清情况，本应对稳定市场预期有正面影响，结果却引起了市场的动荡。
出现这样的结果恐怕是很多人没有想到的，但这也正反映出地方政府账目不清、信息不透明背景下市场的敏感和不安。想象中的风险往往比真实情况更坏，且给外部机构唱空中国经济提供了绝好的理由。
财政部财科所副所长刘尚希表示，现在有很多关于地方债务猜测性的评估，尽管可信度存疑，但这样的揣测本身就是风险，会影响投资者对中国的信心。
“要反思为什么国外机构唱空中国要拿地方债说事，他为什么不说中央政府债务？目前，我国地方债务数据是不明确，我们自己都说不清，别人也就有了浑水摸鱼的机会。”他说。
地方债到底有多少
地方政府现在到底欠了多少债？审计署此前已先后进行了两次规模不同的地方政府债务清查。
第一次对地方债务进行全面普查是在2011年3月至5月。当时，审计署对全国省、市、县三级地方政府的债务进行了全面审计：截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府债务余额为10.7万亿元。
最新的一次大规模审计发生在2012年11月至2013年2月。审计署对15个省、3个直辖市本级及其所属的15个省会城市本级、3个市辖区，共计36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计：截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额3.85万亿元，比2010年增长12.94%。
两次审计结果，一次是两年多以前的数据，另一次只覆盖部分地区。审计署相关负责人也强调，不能简单以36个地区来推算全国地方政府债务规模情况。
目前为止，人们对地方政府债务的情况仍是“雾里看花”。尽管多位专家纷纷表示，我国地方政府债务总体风险可控，人们对地方债的担忧从未停止。
由于缺乏科学的政府性债务确认的标准，各方统计口径不一，众多国内或国外机构给出的估算数据五花八门，有国外专家甚至给出了超过40万亿元的惊人数字。
各方估算的方法和依据不尽相同，但我们认为，从国家审计署、银监会、债券登记机构等部门公布的部分统计数据出发，对地方债务整体规模做出大体的估算，有一定可靠性和参考意义。
民生证券根据已有公开数据测算称，2012年末，地方政府显性债务余额14万亿元，其中，包括平台贷款9.2万亿元、城投债2.5万亿元、地方政府债0.7万亿元、基础产业资金信托1.7万亿元。
同时，对于公开数据不可获得、难以统计的隐性债务，包括垫资施工、BT、BOT等，民生证券根据国家审计署《36个地方政府本级政府性债务审计结果》中的数据做间接推算认为，2011~2012年，全国各级地方政府新增隐性债务（包括垫资施工、BT等）4905亿元。
合计之下，2012年末，全国各级地方政府全部债务余额约14.5万亿元。但民生证券高级经济学家管清友提醒，因为2010年底以前的地方政府隐性债务无法测算，上述结论低估了地方政府债务规模。
“从国家审计署披露的情况来看，地方债务基本的底数是有了，2011年后有所增长，但增长的速度放慢了，目前还没有达到失控的程度。”刘尚希这样判断。
社会监督缺位
多位专家认为，目前，我国地方债务风险可控。与西方国家不同，我国地方政府有大量的优质资产。而且，政府负债主要由于经济基础设施建设，有助于增加经济发展的后劲。如果债务与经济发展整体上形成一种良性循环，债务风险有望收敛。
社科院财经战略研究院院长高培勇表示，目前，我国地方债的风险不在于规模多大，而在于债务的主体能不能担当起所借债务的责任，或财政部门对其需要承担的债务有没有整体上的掌控。
地方财政，“不患债而患不明”。政府的收入从何而来？政府的开支用到何处？政府的财务如何管理？这些不仅涉及到公民最基本的知情权，也是提高公共资金效率、加强社会监督与预防腐败的重要前提。
显然，政府有义务向社会公开财政信息。我国也早在2007年就已发布《政府信息公开条例》，明确了“阳光政府”的信息公开要求：“凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。”然而，条例实施的效果并不理想。目前，地方政府财政透明度仍然很低，财政公开的情况也远未达到良好披露的水平。
涉及到尤为敏感的债务领域，信息披露状况尤其糟糕，毕竟《预算法》明确规定地方政府不能举债。清华大学《2013年中国市级政府财政透明度研究报告》课题组对289个城市进行考察发现，其中仅淮北和遵义两个城市，也即0.69%的市级政府公布了其债务余额和还本付息的情况。
由于财政缺少透明度，政府和官员使用资金时缺乏有效的监督制约，财政随意性较大容易导致财政管理不规范、预算执行不到位、资金层层积淀甚至违法违规使用等问题。
国家审计署审计长刘家义今年6月向全国人大常委会报告2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时指出，18个省本级设立的财政专户多达478个、存款余额相当于其国库库款的44%，其中，49个属违规开设；转作定期存款或理财产品的2795.84亿元财政资金中，没有管理制度、未报备或公开招标的，涉及1863.67亿元（占67%）；借给企业488.3亿元，而且有30%未签借款协议、44%逾期1年以上。
债务管理方面，审计署《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，截至2012年底，36个地方政府本级中，有8个尚未出台政府性债务管理规定，13个尚未建立政府负有偿还责任债务的举借审批制度，19个尚未编制债务预算或债务收支计划，24个尚未建立债务风险预警制度。部分单位违规取得和使用债务资金，部分债务资金未及时安排使用。
偿债能力存疑
在投资冲动之下，地方借债动力十足，还债的积极性却不大。到底借了多少债，目前还不十分清楚，至于未来如何还债，也尚未有清晰的认识和安排。
“现在是花钱的只管花钱，借钱的只管借钱，根本是两层皮。”一位专家如此感叹道。
一些地方领导对记者坦言：“上任借了钱搞工程、搞项目，有口碑也有政绩；本届政府绝不能勒紧裤腰带还债。”一些地方甚至流传着“干满一届是熊蛋，两年有效是水平，三年挪窝有能耐。”这种政绩观迫使地方领导想方设法举债度日，收支平衡、地方发展风险等不会进入考核视野，自然不会形成“长效机制”。
在财政收支矛盾十分突出、地方投资冲动不减的背景下，贷款展期或借新还旧成了一些地方应对到期债务的权宜之计。
从审计署《36个地方政府本级政府性债务审计结果》中可以看到，5个省会城市本级2012年政府负有偿还责任债务的借新还旧率超过20%，最高的达38.01%。14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181.70亿元，其中，2个省会城市本级逾期债务率超过10%，最高的为16.36%。
广西银监局进行的相关调查表明，南宁、柳州、桂林等地，在过去几年发展中，分别通过地方投融资平台形成了大量地方债务，2012年进入地方债务还款高峰期。仅柳州市全年要偿还的地方债务就超过100亿元，而当年财政收入不过200亿元。“借新债还旧债”已成为地方解决自身债务问题的必然选择。
然而，无论贷款展期还是借新还旧，都只是权宜之计，借钱总是要还的。从记者调研了解到的情况看，在地方官员的视野中，土地转让收入仍是还债的主要来源。
杭州市一位财政官员向记者坦言，“地方债务资金借是靠土地，还也是要靠土地，但我们相信本届政府、下届政府都是没有问题的。”
山东淄博市高青县财政局局长孟军介绍称，近年来，高青县历史负债已经达到了10亿元左右。县里主要是依靠市里的城市资产运营公司，将县里土地进行拍卖，拍卖价格最高的达120万元。为了拿到土地指标，县里采取合村并居、旧村改造、集中社区的方式，将土地腾出指标来。
值得注意的是，继去年土地出让收入明显下滑后，今年上半年，这一指标又出现了快速反弹，土地财政有抬头之势。财政部数据显示，2013年上半年，国有土地使用权出让收入达到1.67万亿元，同比增长46.3%。受国有土地使用权出让收入增加影响，土地出让收入安排的支出达1.49万亿元，同比增长34.1%。
然而，地方过度依赖土地收入偿债的做法弊端诸多，且已然越来越难以为继，缺少土地指标的地方财政危机日益暴露。江苏省海安县的土地利用规划到2020年可用土地指标为20000亩，但到2012年土地指标已仅剩2000亩。
长久之计
本次进行政府性债务全面审查的消息虽引起了短期市场波动，但也受到多方的肯定。这显示出中央对地方债务问题的重视，有助于中央掌握更加全面真实的情况，为即将到来的整体改革措施提供决策依据。
但专家也指出，靠一次一次的审查不是长远之计，这样的做法耗费大量人力物力，且会有时效性的问题。而且，缺乏科学的政府性债务确认的标准，审计结果的权威性还是会受到质疑。
“关键是要推进政府会计制度改革，建立起一套完善的政府会计标准体系与政府财务报告制度。”刘尚希说。
在当今的时代背景下，社会民众的权利意识和参与意识正不断增强，对政府公共财政公开的要求正不断提升。从近两年社会各界对政府部门公开“三公”经费的热议，再到对政府部门进一步公开预、决算的关注和期待，我们都可以看到这一点。大力推进政府会计改革，建立完善的政府会计体系，提供全面反映政府资产负债状况、成本绩效情况和预算执行情况的数据，是时代发展的需要，也是政府职能转变必须迈出的一步。
“十二五”规划纲要中也已明确提出，要进一步推进政府会记改革，逐步建立政府财务报告制度。
为落实“十二五”规划，财政部有关负责人也曾表示，将在一些地方政府成功试编政府综合财务报告的基础上，全面推进政府综合财务报告试编工作，适时制定出台建立政府财务报告制度的总体方案，发布统一的政府财务报告编制办法。
诚然，要防范地方政府债务风险，首要的一步就是确保地方财政账目清晰、信息公开透明。从目前的情况来看，相关措施的落实亟待推进。
此次债务审计结果出来后，下一步就要科学评价风险并采取措施化解风险，并考虑未来如何可持续发展。要从根本上解决好地方债务问题，还要注意以下几个方面：
一是资产与负债之间的匹配。刘尚希认为，审计署的债务报告只是确认了债务方面，而资产方面的总量与结构、存量与增量仍有待于弄清楚。这是控制地方政府性债务风险的一个重要条件。要调整地方政府的资产与负债的匹配状况，使之更加优化。这包括两个方面：资产与负债的总量匹配；资产与负D€
