摸底、清偿、问责、析因、求治，多策并举，长短期兼顾，方能走出地方债务怪圈
地方政府举债大多投入市政建设、交通运输建设、教科文卫、保障性住房等领域，这些公益性项目一大共同特点是往往不产生现金流，也没有短期收益
中国各省、市、县、乡（镇）四级地方政府的债务规模究竟有多大，风险有多大？这一牵动人心的疑问，将在2013年10月下旬揭晓答案。《财经》记者获悉，国家审计署已将核定后的地方政府债务情况向国务院专门汇报。
自2013年8月1日开始，这场声势浩大的政府性债务审计工作，即在全国各地统一展开。经过两个月的努力，各地政府性债务审计报告在9月底陆续上报国家审计署。
《财经》记者获悉，全国各省、市、县、乡（镇）四级政府负债超过14万亿元，和上一轮审计相比，新增债务规模增幅较大。同时由于统计口径分歧，一些地方政府隐性担保债务或许不会被纳入。
在10月21日晚接受媒体采访时，国家审计署审计长刘家义表示，要从三个方面来判断政府债务：一是债务用到哪些领域；二是看债务使用以后所形成的是优质资产还是不良资产；三是要看债务偿还能力，是不是每年能够还本付息。
“总体安全可控”，这是官方一直以来的表态。
审计长刘家义21日表示，“根据我们之前审计的情况来判断，我们是有能力解决这些债务的。”
不过业内人士预计，在审计署摸清底数之后，中央有望出台分类处理的解决方案。同时，个别地区大规模举债引发的区域性风险可能将被揭发出来。
债务大摸底
“这次审计的核心、关键、重点是摸清底数。摸清底数，就是要把中央、省、市、县、乡五级政府债务的底数摸清楚。”在2013年7月27日全国政府性债务审计培训班上，审计长刘家义如是说。
这是一次培训会，更是一场动员会。三天后，全国范围内的政府性债务审计工作启动。
内蒙古自治区一位基层政府官员透露，前来审计的上级审计部门工作人员在当地租下宾馆，当地的财政、发改委等相关政府部门工作人员加班加点忙了几个星期。
对于主政一方的地方官员来说，这次审计令他们十分纠结。一方面他们预料这次审计之后，中央会出手解决地方政府部分债务，所以有多报债务总额的想法，但另一方面，又怕因为举债过多被问责。
“最后基本上是实话实说，对债务不隐瞒、也不虚报。”上述官员透露，2000年内蒙古自治区地方债务只有170多亿元，2012年底增长到近3500亿元，增长速度非常快。
由于有了2011年全国地方政府性债务审计的经验，审计部门这次可谓驾轻就熟。不过在看到地方政府上报的数据时，审计署仍发现不少数据与审计人员所要求的口径对不上，很多账目需要修补和校正。
按照此次审计工作方案，地方债务可分为政府负有偿债责任、担保责任和救助责任三类，并与2011年审计情况进行同口径对比。
此次审计还包括三类债务口径范围之外通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。
多位知情人士看来，新的举债主体、举债方式更为复杂、隐蔽，由此形成的债务是否纳入地方政府性债务范围也成为争论焦点。
根据审计署系统下发的审计通知解释，“新的举债主体”主要指的是国有独资或控股企业（不含地方政府融资平台公司）、自收自支事业单位等主体，通过举借、融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等方式形成的、用于公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。
以回购为例，主要是指BT（建设—移交）模式的建设项目，由项目公司自行筹资建设，项目验收合格后移交给业主，业主向项目公司支付项目总投资加上合理回报进行回购。BT是政府实施基础设施建设常采用的一种新型融资模式，它解决了项目建设资金不足问题。
2012年审计署审计时，发现了多种隐蔽的融资模式在地方盛行。一些地方通过信托、BT和违规集资等方式变相融资现象突出。和传统的间接融资相比，BT融资成本较高，年利率最高达20%，且不在政府性债务统计范围之内，不易监管，存在风险隐患。
不可否认的是，这类通过新举债主体形成的债务有相当一部分，是为了投资建设公益性项目，例如交通运输、市政建设、文体广场、保障性住房等，新的举债主体虽然并非严格意义上的地方投融资平台，但是也起到了不可缺少的作用。
在财政部财科所金融研究室主任赵全厚看来，地方政府性债务具体是指什么，中央至今也没有拿出一个获得各部门认可的权威解释。不仅如此，连地方融资平台的概念也没有形成共识。
赵全厚在调研时发现，有一家地方国有钢铁公司，当地政府将它作为融资平台运作项目，这样偶尔为之的公司算不算融资平台公司，尚存争议。据悉，地方上很多国有企业都做过类似的事情，因而在债务性质上不好界定，更不便于债务管理。
在实际运行中，作为地方政府融资“壳”的地方融资平台也可以随时更换。如果有的平台公司进了银行的“黑名单”，政府能立即新建一家。在赵全厚的接触当中，某地级市拥有十几个平台公司，当地有一个口号是，“东方不亮西方亮，黑了南方有北方”。
审计人员在此次审计过程中对地方政府出面担保所产生的债务，如果没有依据就不列入债务。因而，上述地方国有企业举债用于政府公共项目支出等的此类债务，并不计入地方债务口径。
统计口径大小对地方政府性债务规模影响巨大。知情人士透露，截至2013年6月末的地方债总额，不会达到部分机构预测的20万亿元之巨。
新债从何而来
按照现行《预算法》规定，地方政府实行预算收支平衡，不允许地方政府财政预算列支赤字，更无举债权。但是地方政府融资需求却又现实存在，因而，成立融资平台（2009年后尤为集中），实现曲线举债，政府性债务由此形成并扩大。
目前地方债主要由以下几部分构成：一是银行贷款。银监会官员曾透露，截至2013年6月末，银行对地方融资平台贷款余额9.7万亿元；二是财政部代发的地方政府债券。公开数据显示，截至2013年6月，财政部共发行地方政府债券8922亿元；三是发行城投债，预计余额1.4万亿元；四是信托资金，宏源证券（000562,股吧）（8.16, 0.02, 0.25%）固定收益部人士认为，这一资金总额有2.2万亿元之巨；此外还有其他创新型融资方式（如BT、BOT等）形成的债务。
在众多预测者中，渣打银行[微博]研究团队对地方政府性债务规模估值较高，预测可能达到21.9万亿元至24.4万亿元人民币，占GDP的38%至42%。瑞银证券研究团队预测地方政府债务规模为16.5万亿元。财政部财科所研究员赵全厚估计，全国各省、市、县、乡（镇）四级政府负债将在14万亿－18万亿元之间。
如此庞大的新增债务从何而来？
北京大岳咨询有限公司总经理金永祥参与了许多地方政府项目的运作，他告诉《财经》记者，在4万亿经济刺激计划出台后，2009年－2010年国内银行放贷非常凶猛。有些项目名字被写错了都能贷出款，当时的混乱程度可想而知。
金永祥看到，一些原本要推进市场化融资的项目，经济刺激计划宣布之后，市场融资便停了下来。各级领导“跑部钱进”，没有成本的资金流向地方政府主导的投资项目。在各家银行竞相放贷的情况下，一个原本需要100亿元的地铁项目，很可能会拿到300亿元贷款资金。
这一轮狂飙突进，直接造成了地方政府性债务的快速膨胀。两年后的审计结果显示，截至2010年底，省、市、县三级地方政府性债务余额达到l0.7万亿元，其中2009年新增债务规模较大。
多位受访的业内人士认为，因隐形债务难以统计等原因，三级地方政府性债务的实际规模要远远大于10.7万亿元。
清债进行时
2013年是地方政府性债务还款又一高峰年。银监会数据显示，截至2013年6月末，地方融资平台贷款余额9.7万亿元，而需要在2013年偿还的平台贷款达1.85万亿元。受访地方政府官员表示还款压力巨大，有地方政府打算变卖部分固定资产筹措资金
债务审计，有利于搞清政府债务的规模、结构的真实情况，在此基础上应该进一步研究和完善政府现有融资模式，防控和化解财政运行中的矛盾和风险
2013年是地方政府性债务还款又一高峰年。来自银监会的数据显示，截至2013年6月末，地方融资平台贷款余额9.7万亿元，而需要在2013年偿还的平台贷款达到1.85万亿元。
受访的地方政府官员向《财经》（博客，微博）记者表示还款压力巨大，在中办、国办下发了清理楼堂馆所建设通知之后，有的地方政府开始打算变卖部分固定资产筹措资金。
据悉，对于规模庞大的地方债，决策层倾向于分两步处理。对于既有的欠债进行清理和分类处置；对于未来新增债务要实行严控，不再开新的闸门。
国务院参事夏斌（微博）认为，除去大部分可以偿还的债务，对于已经确定不能偿还的债务，要区分有效率和无效率的资产，并根据不同情况采取地方政府发债、资产证券化，或者出售债务企业股权、银行冲销坏账、银行债转股、成立资产管理公司、中央财政部分买单、出售地方政府所持其他优质股权和房产等办法偿债。
对于潜在的坏账，瑞银首席中国经济学家汪涛认为，有两种方式可供参考。一是政府发行更多的长期国债，把这些债务置换出来；二是对部分坏账实施重组，由于重组肯定会有损失产生，对整个金融体系来说，银行可能要剥离或者核销更多的坏账。
财政部部长楼继伟认为，防范和化解地方债风险，首先要规范发债，发行地方债只能用于建设性支出，不能用于吃饭，即经常性开支。
其次，对地方举借债务实行分类管理。公益性事业建设债务应以政府为主体，以后用公共财政收入来偿还；收益性项目债务加强管理，用取得的收益来还债。
此外，要将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成以地方政府债券为主体的、规范的地方政府举债融资机制，严格控制地方政府新增债务。
化解存量债务
根据上一轮地方债务审计结果，2011年、2012年、2013年是地方政府债务偿债高峰，到期偿付的债务总额分别为26246.49亿元、18402.48亿元、12194.94亿元。其中，2011年偿付了当年的大部分债务——21533亿元，约占债务总额的82％。
2011年中央政府出台了一些债务控制措施，例如清理地方融资平台、规范地方融资方式等，当年地方债务增量极小。但到了2012年形势出现反转，在“保增长“目标下，地方政府新增债务再度扩张。
据银监会数据，截至2012年底，地方融资平台贷款余额9.3万亿元。半年后，新增贷款规模又增加了4000亿元，余额达到9.7万亿元。其中，需要在2013年偿还的贷款达1.85万亿元。
内蒙古自治区一位官员介绍说，这两年每年都要偿还大量的债务，不过由于当地还有土地可以出让，用土地出让收入可以偿还一部分旧债。
地方债务偿还高度依赖土地出让收入，这在东部发达地区表现得尤为突出，在上一轮地方债审计中亦有明显体现。地方政府负有偿还责任的债务6.7万亿元中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为2.547万亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。
“作为一级政府，如果说哪一年不修路是肯定不行的，但上报项目后就要在筹钱上犯难，是自筹资金、利用社会资金还是向上申请款项，特别费脑筋。”上述官员介绍说，按照要求，每年当地政府都要向市里上报基建和工程项目。
浙江省财政厅一位官员对《财经》记者表示，该省2011年和2012年地方债务增长较快，与2008年底推出的4万亿投资计划有很大关系。
该投资计划推出后，中央出了一部分资金，其他都要求地方配套，而且层层下压。基层政府的财政收入基本都是吃饭财政，民生投入都有一定压力，因此没有足够的钱进行配套搞建设，如果进行项目建设，地方势必勒紧裤腰带各处借钱。
另外，“十一五”期间民生社会事业发展太快，比如连续多年提高养老保险金的待遇，而出资基本都是地方政府负责。
此外，对于地方政府来说，目前举债的成本非常低，也导致地方债务丛生。
这位官员呼吁，由于公益类基础设施建设和民生支出方面形成了较多债务，当地希望中央能帮助地方化解一部分债务。
地方“缺血”
地方政府债务高企，既与部分地方政府过度举债有关，也与央地财税关系不合理有关。
财政部部长楼继伟曾在由博源基金会、清华大学共同举办的“中国财政体制改革研讨会”上，透露了目前的财力分配情况。
楼继伟说，第一，中央集中了全国财政收入的53％左右，但是中央财政支出只占全国的20％，而且这个20％是中央财政有赤字情况之下实现的。第二，这里没有完全计算政府行政性收费和相应支出，如果计算的话，地方财政支出恐怕不只占85％。
“这是中国的一个特点，和任何大国都不一样，地方财政支出占绝大多数，而中央的财政支出只占全国财政支出的百分之十几。”楼继伟说。
1994年分税制改革后，地方政府事权膨胀，例如原来责任模糊的市政基础设施建设的重担明确由地方政府负责。同时，中央宏观调控通常采取地方提供配套资金的办法，这在2008年实施的4万亿投资计划中表现得尤为突出。根据测算，2009年地方政府的配套资金要求达6000亿元。
再加上近些年，地方政府的民生领域支出加大，地方政府财力渐趋捉襟见肘。
为缓解财政资金压力，地方政府尝试了诸如BT、BOT、ABS（资产支持证券化）等新型项目融资方式，一定程度上减轻了市政基础设施建设上的资金压力。但在此过程中，地方融资平台得到快速扩张。
根据中国央行6月1日晚间公布的《2010中国区域金融运行报告》显示，截至2010年末，全国共有地方政府融资平台1万余家，较2008年末增长了25％以上。
2008年以前，国家开发银行是地方融资平台的贷款人，2008年后商业银行的进入，放大了融资平台的融资功能。多数平台偿债能力弱，但是融资规模仍然很大，再加上融资平台管理不规范，如虚假出资、地方政府和部门违规注资、抽走资本等，使得化解地方债务之时，不仅要拓宽地方政府融资渠道，更要严格规范。
堵后门，开前门
国家发改委经济研究所财政金融研究室副主任许生对《财经》记者表示，调整中央和地方的财政体制只是将一般预算收入进行重新分配，而地方建设基本不依靠一般预算收入，所以此举并非根本之策。
许生认为，问题的解决出路还是开前门和堵后门，即建立规范的市政债券替代目前以城投债为主的方式。
近几年中央每年都为地方代发3000多亿元的债券，下一步可以进一步增加规模，更重要的是对一些具备条件的省市，可以由其自主发债，不再由中央代发。根据许生的调研，部分城市如上海等正在做这方面的工作。
国家开发银行研究院副院长黄剑辉亦建议，应尽快完善地方政府债券发行制度，允许地方政府合理举债，加大财政部代发地方政府债的力度。一些必须由财政投资建设的项目，可由财政部代地方政府发行债券。
对于放开地方债是否会导致地方滥发债务，许生认为不用太担心。地方发债要到财政部备案，财政部总体设立一定的限额。对地方政府也要进行信用评级。
国务院发展研究中心研究员倪红日对《财经》记者表示，允许地方政府通过自主发行政府债券，为城镇化进程中的基础设施建设融资，是不可回避的选择。目前，允许地方政府自主发债的主要难点是如何对其发债规模进行约束，即如何通过中央政府和公众监督来控制发债规模和提高使用效率。遗憾的是，这次《预算法》的修正草案中，并未突破原有的法律规定，仍不允许地方财政预算列赤字和自主发行债券。
倪红日建议，在推进策略上采取更稳妥的办法，最开始可以将地方债的门开小一点，将门槛设定得高一些，发债首先要经过当地大人部门审议，还要上报中央批准，面向金融市场还需公开当地政府的负债情况。将地方债放开一些，总比现在这样本不允许发债，但债务遍地开花更易于管理，不能“又让马儿跑，又不给吃草，最后马儿只有乱跑”。
倪红日还建议加快房产税税制改革，这对开辟城镇基础设施建设的资金渠道具有重要意义。这部分税收并不一定直接用于项目建设，尤其是规模较大的建设项目，但由于它收入的稳定性和可持续性，可以主要用于建设设施的维护和归还基础设施投资债务本息。据她了解，目前很多地方政府都在积极研究个人住房房产税，并做了相应准备。
财政部财科所研究员赵全厚认为，首先要明确债权也是财权，既然是财权就要统一到财政部门，从而避免各部门都在借钱、而财政部全然不知的情况发生。
其次，上级政府要对下级政府的借债行为进行管理。地方政府缺乏内控机制，就需建立上控机制，由上级政府进行管理。
再次，还要改变政绩观，减少地方政府融资的刚性冲动。
江苏省财政厅官员表示，应该改革地方党政的考核机制，不能唯GDP增长，应该把债务指标也进行考核。比如上任政府留下100亿元债务，在下任官员离开的时候，联系GDP增长增加到120亿元债务是允许的，但若激增到200亿元就说明这任领导不负责任。
在接受《财经》记者采访时，全国人大财经委副主任委员尹中卿表示，审计署的债务审计，有利于搞清政府债务的规模、结构的真实情况，在此基础上应该进一步研究和完善政府现有融资模式，防控和化解财政运行中的矛盾和风险。
尹中卿说，一要研究制定政府债务管理法规，尽快出台政府债务风险预警办法，建立和健全政府举债融资制度、政府债券发行制度、债务管理制度，以及官员考核、惩戒机制，完善地方政府融资制度。
二要完善地方政府融资平台。针对目前地方政府融资平台定位过宽、数量过多以及资金分散的状况，加大对地方政府融资平台的清理和规范力度。以资产重组为手段，做大做强做实地方政府融资平台。规范法人结构，完善投融资平台治理结构，充实投融资平台资本金，积极推进融资平台“实体化”。
三要规范地方政府融资行为。应采取有堵有疏、疏堵结合的办法，“开前门、关后门、修围墙”，为地方政府寻找到合法的融资渠道。规范政府收入途径，防范地方政府通过收过头税、增加收费项目等方式弥补财政收入下降的行为。通过发行特别国债、成立地方资产管理公司等措施，对地方融资平台进行分类清理，隔离不良资产，把地方负债逐渐消化掉。
四要加强地方政府性债务管理。进一步规范地方政府机关、事业单位及融资平台公司融资行为，加强高风险地区债务监管并督促其研究制定化解措施，逐步将地方政府债务分类纳入预算管理，严格控制地方政府新增债务。建立地方政府融资平台的信息披露制度，及时将融资平台的资金状况、负债水平以及项目效益等公之于众，接受地方人大以及社会的监督，避免投资风险向金融风险和财政风险转化。
此前，财政部与亚行、亚太财经与发展中心（AFDC）在北京联合召开了亚行技援“中国财政改革与发展”项目总结研讨会，与会人士认为，从长期来看，还应该设立独立的、非营利性的、单一目的的信用评级机构，并提供必要的资金及政策支持。设立在中央有关部门监管下的专门机构，监管地方政府的举债行为；建立和完善保障地方政府财政收入的法律和制度框架。
