地方政府投融资平台是现行地方政府债务管理制度下的权益性安排，它曾经为中国城市基础设施建设筹集了资金，开辟了融资渠道，但因其隐蔽性、不规范又隐藏着巨大的风险。为了预防其可能隐藏的风险，近几年中央政府接连出手，但令人遗憾的是，由此所形成的债务却依然在迅速膨胀。

    有专家认为，在城镇化加速推进的当下，由地方投融资平台所聚集的债务膨胀是必须的结果，并不是上级所能控制的，唯一解决的渠道就是规范化和透明化，进行相应的金融改革，探索“城投债”新规。
　　
    一批新形式的“国有企业”
　　
    有媒体披露，由国家审计署组织的从今年8月份开始的全国政府性债务摸底工作已基本结束，进入了报告汇总编写阶段，相关的审计公告预计将于近期发布。
　　
    虽然地方债的具体数字还未可知，但根据各机构的预测以及相关知情人士透露的信息来看，目前地方政府性债务规模较2011年的审计结果将倍增，其中由地方投融资平台聚集的债务依然占据大头。
　　
    “这两年举债规模特别大！”这是某基层审计人员向某媒体谈及此次审计的第一句话，语气颇不平静。该审计人员继续说，“这次审计出来的总的债务规模在2011年审计结果的总规模基础上几乎翻一番，增长速度确实很快。”
　　
    从全国范围来看，投融资平台债务和GDP比率仍是可控的，但由地方债可能引发的风险却不容我们掉以轻心。尤其是在中央政府对地方债务风险把控得越来越严格的情况下，地方债务仍能呈几何增长的态势更迫切需要引起我们的重视。
　　
    “这说明堵并不是解决问题的办法。”接受《中国产经新闻》记者采访的国家行政学院经济学教研部教授时红秀表示，进行城市化建设时期对任何国家而言都是一个很重的负担，如果仅仅靠各地税收来投资，这是哪个国家都不能承担的。只要我们还要进行城市化，就需要投入大量的资金，除非你不进行城市化建设。
　　
    当前城镇化需求、城市开发和基础设施建设需求强烈，供给方只有财政收入合法，供需严重不平衡，在这种情况下，时红秀分析，最终的结果就是导致投融资平台公司融资规模不断膨胀。
　　
    在我国，由于《预算法》明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”，由于地方政府没有一条正当透明的融资渠道，而资金需求旺盛，为了筹集资金，地方政府只有通过批地、财政补贴等注资方式组织建立企业性质的地方城市建设公司，然后通过城市建设公司发行债券，即“城投债”来融资。
　　
    中国的“城投债”最早诞生于上海。1992年，为拓宽城市建设融资渠道，上海市专门成立一家对城市建设和维护资金进行筹措和管理的城市建设专业投资和开发控股公司—上海市城市建设投资开发总公司。第二年，该公司发行了中国第一只“城投债”，自此各地政府纷纷效仿，一时间中国的城投公司如雨后春笋般不断涌现，“城投债”的发行规模不断增加。
　　
    金融危机后，地方投融资平台达到了鼎峰，有统计显示，当前各类平台公司总数已达11000家，作为独立公司法人，该公司既可以绕开地方政府不得开列赤字的限制，又为各地提供了基础设施项目及工业投资筹措了资金。
　　
    据悉，刚开始这些投融资平台还多依赖银行贷款，后来则开始通过债券、信托产品甚至建设-移交、融资租赁、城市发展基金等多种方式融资，这使得地方政府的债务构成越来越复杂，并且难以准确统计和有效管控。
　　
    自从前几年有关地方债的风险被披露后，中央政府就加强了对地方债尤其是地方投融资平台的控制。《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》被视为史上最严厉的地方政府投融资平台规范文件之一，但该通知不仅未“浇灭”投资“城投债”的热情，反而“催火”了“城投债”市场。2012年全年发行量翻番，同比增148%。有券商预测，在去年高增长的基础上，2013年“城投债”仍将狂飙突进，发行规模或达万亿元以上。
　　
    自2011年以来，地方投融资平台下沉趋势明显。“上次审计时，地方融资平台多存在省、市一级，全国只有大概1/3的县有平台公司，且多在经济发达地区。而此次审计发现，基本上每个县都有了自己的融资平台公司。”据介绍，县一级的融资平台公司不能发债券，县上建立融资平台就是为了取得贷款，该审计人员宣称，“它就是中央银行的取款机。”
　　
    此外，地方政府投融资平台仍然存在诸多问题，如政府公务员兼任城投公司高管、违规担保、盈利能力弱以及发债前的虚增资产等，经营性收入为负的城投公司其发债申请依然获批等。
　　
    当然最大的风险还在投融资平台与地方政府撇不清的关系。虽然地方政府因其注入的资产成为有限责任人，但是在实际操作中，地方政府为维持融资平台的信誉和持续经营，不得不对其承担无限连带责任。
　　
    从另一个角度来看，时红秀认为，投融资平台正成为新时期出现的一批新形式的“国有企业”。他们有的董事长是由当地的财政局长担任，有的是由分管的副市长担任，再次陷入了政企不分的状态，本来我们认为我们的国企改制已经完成，但其实远远还没有完成，改革的之路还很长，新一轮的国企改制亟待拉开序幕。
　　
    “必须要进行改革，不然我们的市场经济就乱套了。”时红秀说，地方政府借贷却由中央政府最终兜底。“一群没有破产之忧的债务人和一群没有破产之忧的债权人，这是非常危险的。”
　　
    开辟透明的融资渠道
　　
    很多业内人士把地方债的膨胀归结为财政风险，认为是由于地方政府财权和事权不匹配造成的，但时红秀认为，其实这个问题追根到底还是金融问题，是由于工业化和城镇化在加速推进的情况下，我国相关的体制改革尤其是金融改革并没有跟上，没有为工业化和城镇化提供相匹配的体制环境造成的。
　　
    这就需要改革，时红秀呼吁，我国要加快进行金融改革和债券市场改革。我们要看到，进行城市基础设施建设和公共服务是各国政府都应该承担的职能，在中央政府不能承担的情况，地方政府就必须去承担，所以说最关键的问题就是如何承担的问题。
　　
    通过投融资平台筹集资金是特定历史时期地方政府所展开的探讨，时红秀对投融资平台在历史时期做出的重大贡献给予了充分的肯定，“这是历史的必然，假如我们不做的话，我们的城镇化进程一定要比现在差得很远。现阶段出现问题我们对此进行纠正和改革就好了，这也是我们处理问题一贯的作风。”
　　
    “如何把这些投融资平台公司改革为真正具有自有资产、具有负债能力、独立承担风险的机构。按照公司法的方式去治理这些公司，该破产就破产，该行政处罚就行政处罚，这是我们需要改革的地方。”时红秀说。
　　
    在这个问题，我们可以借鉴国外一些发达国家的经验，任何国家都需要进行城市基础设施建设和维护，据时红秀介绍，像一些发达国家，他们的基础设施建设行业是完全放开的，完全推向市场，任何机构都可以竞争来开发和建设。这些行业并非没有利润，为什么国内这方面有时会发生腐败，这说明这个行业并非没有利润，还是有利润在里面的。
　　
    政府只出示标准，负责监管就行，比如城市基础设施建设，找专门的公司来做。这也是转变政府职能的过程，把凡事都亲力亲为进行城市建设的政府转到监管上来，公司做得不到位就给予处罚就行了。对于投入资金，时红秀表示，除了项目收益本身外，可以用税收收益来弥补。
　　
    开放公共基础设施建设这个方向是没错的，接受《中国产经新闻》记者采访的西南证券（600369,股吧）研究所所长王剑辉认为，目前完全开放还是存在很多现实的问题，比如建人民广场让谁来投资，让民营投资，仅建广场而言，由于没有收益是没有民资愿意干的，但如果绑定周边的房地产，这可能会涉及到寻租的问题。总体来看，地方基础设施建设领域以地方政府为主体的局面一时难以改变，在一些可能产生现金流的项目中引入一些民间资本相对可行。
　　
    时红秀的另一个建议就是为地方政府开辟透明的融资渠道。对地方债和“城投债”加以区分，所谓地方债是指以地方政府的税收和政府信誉为担保来发债，这个《预算法》是禁止。用城投项目的收益和资产做担保发“市政债”是可以的，不受《预算法》的约束，其他国家一般把这两种债分得很清楚。比如美国19个州要发政府债，必须经过全民公决的，但发“城投债”是完全可以的，因为他们项目本身有资产和收益。
　　
    所谓“市政债”是针对特定项目发行的债，由具体的市政项目的收入来做抵押，这种“市政债”在国外是很普遍的，一般他们的期限比较长。时红秀说，比如美国的市政债占到他们GDP的18%，20年期以上的债占总债券的50%以上。它们完全是市场运行，只要符合发行的条件，就可以公开在市场发行，而政府只负责对其进行监管。
　　
    这等于为资本市场开辟了一条新的投资渠道和投资工具。据时红秀介绍，美国此类债券1/3的投资人是普通民众，而2/3是各种机构，比如养老金和社保基金等。
　　
    如果进行改革，这恰恰能弥补我国债券市场的不足。作为债券市场重要组成部分，地方政府债券市场是我国证券市场发展的“短板”，其发展的滞后限制了投资者的投资选择，影响了证券市场的健康发展。
　　
    让地方政府直接发债，并做到公开化和透明化，这是未来长期发展趋势。王剑辉说，但不可能一步做到位，在这之前需要对目前的信用体系做一个评估，对以前的债务和担保做清理，这个整理时间可能会比较长。
　　
    王剑辉指出，目前我国正在逐步放权，从审批权开始，各种项目的审批权已经开始下放，下一步就是财权的下放，给予地方政府更多的财源。比如提高地方营业税的分成等，从这个角度来解决地方政府的税源问题。
　　
    但时红秀认为，仅仅依靠政策的调整是不行的，“起决定作用的还是体制问题。体制问题不改，靠政策是解决不了这个问题，这些问题只会越来越严重。”