随着新型城镇化的纵深推进，地方政府面临着巨大的城市基础设施建设任务。然而受国内外经济金融形势及宏观政策的影响，城市基础设施建设融资面临着新的形势和问题，资金要素制约已成为城市基础设施建设的主要瓶颈之一。对当前城市基础设施建设融资形势的把握及主动应对是地方政府必须面对的问题。
形势篇
“钱紧”将是今后几年城市基础设施建设融资的常态
一、货币政策将保持中性偏紧的基调
在经历了6月份罕见的“钱紧”之后，各界都曾幻想决策层会适当放松货币信贷政策，但中央“盘活存量、用好增量”、“上限下限”和“宏观要稳、微观要活、社会托底”的系列决策，彻底打消了各界的这种幻想。“盘活存量、用好增量”原则的提出，意味着对长期以来奉行的“以增量消化存量”宏观指导思想的重要修正。过去的30多年，在中国实体经济保持强劲动力的背景下，确实通过增长解决了不少存量问题，但与之相伴随的是货币总量的急剧膨胀和资本产出效率的明显下降。目前市场货币总量已超过GDP的200%，而据清华大学经济管理学院的测算，调整价格后的税后投资回报率已从2008年的10%降到了2012年的2.7%。在这样的背景之下，再靠货币扩张不仅不能解决存量问题，反而会形成对货币依赖程度不断加深的恶性循环，最终导致尾大不掉。
在这一大的宏观政策原则下，只要经济增长和通胀在上下限范围之内，未来几年货币政策都将保持中性偏紧的基调。所谓中性偏紧有两层含义，一是只要经济增长不低于下限，就不会进行大规模的货币宽松；二是只要通胀不超出上限，货币政策也不会过度紧缩。现在的偏紧更多是金融层面的一种预防性措施。如果中央对GDP增速的预期维持在7%—9%之间，货币增速13%很可能就成为一个常态的政策目标。货币政策的中性偏紧很显然对城市基础设施建设融资不是一个好消息。
二、地方财政增收困难很大
在城市基础设施建设中，财政资金投入是最基础的资金来源，但目前的状况是地方财政收入很难支撑庞大的城市基础设施建设资金需求。保守估计目前地方债务总额约为15万亿到18万亿元，而2012年地方税费收入为6.1万亿元，其中，税和土地出让收益各半。很明显，地方政府负担日益沉重。而更为严重的是，地方财政收入增长面临诸多不利因素：一方面，自营业税改增值税后，地方政府已丧失所有的主体税种，而房产税、资源税等要成长为地方政府的主体税源还为时尚早；另一方面，由于经济增速整体放缓，无论是中央财政还是地方财政，收入增长都明显放缓。今年上半年，全国公共财政收入68591亿元，增长7.5%，增幅同比回落4.7个百分点，其中地方财政收入（本级）36280亿元，同比增长13.5%，增速回落0.9个百分点。必须说明的是，这样一个回落是在去年上半年同比大幅回落基础上的持续回落。而且今年地方财政收入之所以还能维持两位数的增长，很大程度上更取决于今年土地出让收入的井喷式增长，而这一增长是难以持续的。可以预见，受制于现行的税制结构和经济形势，未来几年，地方财政增收会面临较大的困难。
三、投资资金供给刚性缺口将长期存在
目前，投资是拉动经济增长的主要动力，投资对于GDP增长的贡献占到了47%。从目前的经济结构分析，未来几年，我国经济要保持7%以上的增速，则投资就必须保持在20%的增速之上，而这是在巨大的基数上的增长。由于经济增速下滑，财政收入和企业利润增长明显放缓，投资资金事实上面临很大的缺口。根据相关机构的测算，2012年全社会固定资产投资是36万亿元，其中政府投入加上企业利润、折旧投入解决了23万亿元，13万亿元通过银行信贷和影子银行解决。今年要维持20%的增长，就要达到43万亿元的规模，政府和企业自有资金大约能解决24万亿至25万亿元，银行加影子银行需要18万亿到19万亿元；明年则总体投资规模要达到51万亿元，银行加影子银行需要解决25万亿元。而在中性趋紧的货币政策下，笔者预计年社会融资总规模将维持在15万亿—18万亿元的规模，投资资金供求存在着巨大的刚性缺口。据国家开发银行专业人士的研究，未来三年全国城镇化投融资需求量将达到25万亿元，资金缺口为11.7万亿元。
四、地方政府融资将受到更多规范性约束
由于地方债务的整体信息不够透明，加上少数地方债务负担过重，地方债务问题已经引起决策层的高度关注。中央政府不仅罕见地动员审计署全部力量全面审计各级地方政府的负债情况，而且也通过银监会等监管机构进一步收紧地方政府融资，控制和规范地方政府融资的政策导向非常明显。8月28日，财政部部长楼继伟在向全国人大常委会汇报工作时就明确提出，要强化地方政府性债务管理，有效防范财政金融风险，严格控制地方政府新增债务，将地方政府债务纳入预算管理，研究制定地方政府债务风险预警办法，建立规范的地方政府举债融资机制。可以预见，在审计署的审计调查结束后，对地方政府举债融资虽不至于“一刀切”地叫停，但必然会在负债总量、负债行为上出台更加严格、规范的政策，地方政府举债融资将会受到更多的约束。
五、市政债短期内很难出台
从国际的经验看，市政债在城市基础设施建设中发挥着非常重要的作用，因而目前不少地方政府、专家学者都对市政债抱有非常乐观的期望。但个人认为，由于两个方面的原因，市政债在未来几年内很难实质性出台。一是法律原因。要推出市政债就必须修改现行的预算法，而由于对地方政府短期行为的担忧，在短期内中央不太可能推动预算法的修改。二是技术原因。市政债的推出必须有对各地方政府信用的评级，这样的信用评级不仅面临信息不完整的技术因素制约，而且在现行体制下，同一级政府不同的信用评级还涉及到诸多的敏感因素。长期研究我国市政债规划的一家政策性银行的专业人士坦言，由于这些问题的现实存在，市政债短期内要推出非常困难。
应对篇
开放和创新是破解城市基础设施建设融资难题的根本途径
一、扩大开放，引进社会资本推动城市基础设施建设
在看到“钱紧”形势的同时，我们也应该看到“钱多”的现实，即我国巨大的货币资金存量。目前我国货币供应量已超过100万亿元，为GDP的两倍多，从全社会的角度而言，是明显的“钱多”格局。笔者认为这也是中央一再提出要盘活存量的重要背景。因而要解决城市基础设施建设资金来源问题，首要的就是在如何盘活货币存量、激活社会资本上动脑筋。这就必然要求地方政府采取切实可行的措施，加大开放力度，激活社会资本参与城市基础设施建设。可以说谁出政策早，谁的政策更有力度，谁就能在新一轮的城市基础设施建设中掌握主动。在这方面北京市政府已经走在前列。今年8月1日，北京市正式公布了《通过引进社会资本推动市政基础设施建设领域建设试点项目实施方案》，明确提出放开增量、盘活存量，分类推进、试点先行，建立投资、补贴与价格的协同机制，完善投资、建设与运营的市场化体系。该方案将市政基础设施分为两大块，即增量和存量项目，对增量项目按照经营性领域、准经营性领域、非经营性领域采取不同的方式向社会资本开放；对存量项目则通过委托经营、股权出让、融资租赁、基金引导、整合改制、技术资源合作、后勤社会化等方式，加大专业化运营力度，扩大产业化经营。在方案公布后，北京市政府首期启动了6个领域市场化试点项目，项目总投资约为1620亿元，拟引进社会投资约680亿元，其中包括3个轨道交通项目、10个污水处理项目、4个固体废物处置项目、7个镇域供热项目。后期拟再选取99个项目，总投资约1760亿元，预计引进社会投资620亿元。其他一些地方如深圳、广州等城市也在探索在市政基础设施建设领域扩大对社会资本的开放力度。
二、加快创新，构建城市基础设施建设多元融资格局
近年来地方政府在基础设施建设中融资主要依赖于银行贷款、影子银行融资（包括信托、证券、保险、租赁、基金等机构）、城投债、平台公司债券融资（包括企业债、中期票据、短期融资券等）以及BOT等方式。目前银行贷款、影子银行融资正越来越多地受到政策约束，而城投债也面临一些新的问题。地方政府在继续巩固这些传统融资渠道的同时，急需加大创新力度，采取更多的符合国际惯例和政策导向的新的融资模式，构建多元化的融资格局。个人认为，在现行的环境下，以下一些模式是值得我们认真研究的。这些模式主要有：TOT模式，即“移交—经营—移交”模式；ABS模式，即资产证券化；IIF模式，即基础设施产业投资基金模式；UEC模式，即使用设备协议模式；PFI模式，即民间主动融资模式；URM模式，即使用者付费模式；ST模式，即影子收费模式；PPP模式，即公私合伙制模式。这些模式已经开始在国内一些城市受到重视并加以运用。如IIF模式，青岛市政府即由其城乡社区建设投资集团有限公司与中信资本控股有限公司签约设立了100亿元的青岛城乡发展投资基金。南昌市在其地铁3号线尝试与香港地铁公司采取PPP模式合作。在北京市新出台的方案中也明确对准经营性领域（包括轨道交通、收费公路、热力、污水处理和垃圾焚烧等）采取PPP、股权合作模式。影子收费模式和使用者付费模式也在一些地方推广。而资产证券化则已得到决策层的高度重视，将是未来几年金融创新的一个重要方向。在西方，资产证券化模式广泛应用于排污、环保、电力、电信等投资规模大、资金回收期长的基础设施和公用事业项目。在中央明确提出支持地方棚户区改造、城市地下管网、环保等基础设施建设的大背景下，资产证券化预计将很快提上议事日程，这一新的模式很值得我们尽早研究并做好准备。目前一些金融机构已经在探索推出以公共设施收费权、基础设施建设项目政府回购应收款项等为基础资产的资产证券化产品。
三、规范管理，提升平台公司的融资能力
过去几年，地方平台公司在城市基础设施建设融资中发挥着至关重要的作用。目前，尽管对地方平台公司存在诸多争议，但一个不争的事实是，地方平台公司未来几年仍将是城市基础设施建设融资的重要载体。我们预计中央在通过审计调查摸清地方政府性债务的底细后，规范地方政府负债管理的政策极有可能围绕规范平台公司负债管理来展开。在巨大的城市基础设施建设任务的压力下，在地方政府财政收支状况短期内难以有根本性转变、市政债难以在短期内推出的现实条件下，对地方政府的举债融资行为，决策层极有可能是通过规范地方平台公司的融资来进行管理，而不是叫停。对管理规范、资信良好的平台公司决策层极有可能通过进一步扩大债券融资等非信贷融资方式支持地方政府获取基础设施建设的必要资金。但其基本的前提是平台公司管理必须规范，而现在一些平台公司的问题就在于成了政府的“二财政”，管理不规范，信息不透明，没有真正企业化、市场化运作，因而在新的政策形势下，规范平台公司管理势在必行。平台公司的规范管理核心就在几个方面，即完善公司治理机制，做实平台公司资本金，清晰平台公司商业模式，建立市场化运作机制。一句话，就是要将平台公司办成真正的企业，让其形成充沛的现金流，形成造血功能。唯有如此，平台公司才能在新的政策背景下全面提升融资能力，为城市基础设施建设提供源源不断的资金来源。
四、尽早出售，盘活地方国有资产
据粗略估计，目前地方国企国有资产规模总额在40万亿元以上，有些富裕的省份地方国有资产超过2万亿。从长沙情况看，长沙市监管的企业国有资产接近2300亿元（不含金融企业资产）。在过去10年经济持续高速增长的大背景下，应该说目前大多数国有企业经营都处在比较好的状况。与部分央企涉及到国计民生的情况不同，地方国有企业大多数处在完全的市场竞争性行业，地方政府完全没有必要继续持有这样大规模的国企资产，而且随着经济增速下滑，一些国有企业也开始出现新的不景气状况，如果不及时出手，很有可能有一些国企将成为地方政府的负资产。因此个人以为在当前国有企业经营状况尚好的情况下，果断地出售大部分无关国计民生的国企资产，不仅有利于盘活存量资产，而且也是进一步激活社会资本的有效手段，同时也能为城市基础设施建设提供宝贵的资金来源。
