《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）提出保持基础设施领域补短板，合理保障融资平台公司正常融资需求。要求金融机构在按照市场化原则采取必要风险缓释措施基础上，不抽贷、压贷或停贷。当前背景下市场化原则如何把握？金融机构现处在左右为难的境地，如果抽贷、压贷或停贷就有违国办发〔2018〕101号的精神，如果继续放贷必须按照市场化原则操作，而且不得新增政府隐性债务，城投公司由政府信用背书转变为自身信用担保，有效资产不足，金融机构和平台公司融资人员实在难以操作。对此，很多奋斗在融资一线的同志陷入了迷茫，一方面领导拿国办发〔2018〕101号文来压担子，另一方面政策的高压线触手可及。如何理解国办发〔2018〕101号文下平台公司和金融机构参与基础设施补短板，特别是如何理解“合理保障融资平台公司正常融资需求”，我们来分析探讨，可否破局。
一、文件对地方政府投资的要求
国办发〔2018〕101号文指出，坚持尽力而为、量力而行，根据地方财政承受能力和地方政府投资能力，严格项目建设条件审核，合理安排工程项目建设，坚决避免盲目投资、重复建设；地方政府建设投资应当量力而行，加大财政约束力度，在建设项目可行性研究阶段充分论证资金筹措方案；严格项目建设条件审核，区分轻重缓急，科学有序推进。从文件中看国家在项目投资上的原则是坚持尽力而为、量力而行。因此并不是什么项目都可以投，在投之前的建设项目可行性研究阶段要充分论证资金筹措方案，区分项目的轻重缓急。
因此，哪怕是在当前国内外各种不利因素相互叠加、整个经济下行的背景下，国家还是牢牢把握了防范发生系统性金融风险的底线，项目在投资之前要充分论证资金筹措方案，项目投资要有轻重缓急之分，用理性思维把控补短板的力度。
二、文件对地方融资平台的要求
（一）《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；剥离融资平台公司政府融资职能。
（二）财政部于2015年12月21日发布的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）规定，取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。
（三）财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会于2017年4月26日联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）规定，融资平台公司自2015年1月1日起的新增债务依法不属于地方政府债务。
（四）国办发〔2018〕101号指出：支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。
三、文件对金融机构的要求
（一）自从银监会2010年开始对融资平台公司监管以来，银监会监管政策就明确规定，监管类融资平台仍按平台管理，不得进行商业化融资。《指导意见》中的“尚未转型或转型中的融资平台公司”实质就是“监管类”平台，监管类平台就是指自身无充足稳定经营性现金流、不具备商业化贷款条件的平台，除保障房外，银行不得对其新增任何形式的授信，否则违规。
（二）金融机构要在采取必要风险缓释措施的基础上，按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，防范存量隐性债务资金链断裂风险。
（三）在严格依法解除违法违规担保关系的基础上，对必要的在建项目，允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下与金融机构协商继续融资，避免出现工程烂尾。按照一般企业标准对被划分为“退出为一般公司类”的融资平台公司审核放贷。
（四）在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。
四、公益性项目与政府支出责任
投资公益性项目的目的是为社会提供公共产品，公益性项目通常具有这些特点：
一是公益性项目投资大部分集中在非生产经营性领域，形成的资产大部分处于非生产经营领域，具有较强的非盈利性；
二是投资资金来源和使用具有无偿性；
三是大部分公益性项目的使用也具有无偿性，免费向全部社会成员提供服务；
四是公益性项目投资所形成的资产，只有社会效益而没有经济效益，所以项目本身很难产生现金流。
公益性项目投资的这些特点决定了在提供公益性项目方面市场是“失灵”的，政府应该“有所为”，承担投资责任。因此决定了公益性项目投资的资金绝大部分来自财政资金，也不排除个人或企业以捐赠等形式投资（如各地被援建的逸夫小学、西藏林芝市被援建的诸多基础设施等）。
五、如何正确助力基建补短板
根据本文前面四点罗列分析，我们来分析平台公司基于补短板如何筹资、如何参与项目建设。
（一）按照本文第二点国家对地方融资平台的要求归纳，有三个关键点特别要注意，一是2015年1月1日以后融资平台无论以什么名义举借的债务都属于企业债务；二是转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。三是（财预〔2015〕225号）规定，取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。
结论：一是融资平台可以承接政府公益性项目；二是平台公司无论是否转型在2015年1月1日后形成的债务即是企业债务；三是转型后的平台公司可以参与PPP项目和政府购买服务项目。
（二）按照本文第三点国家对金融机构的要求归纳，有两个关键点要注意：一是监管类融资平台仍按平台管理，不得进行商业化融资；二是不得增加地方政府隐性债务规模。
结论：一是平台公司只有按照银监会要求退出名单制管理后，银行才能为“退出为一般公司类”的融资平台公司审核放贷；二是所借债务纯粹为企业债务。
（三）按照本文第四点公益性项目与政府支出责任归纳，公益性项目是政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，属于地方事权，财政负有支出责任，是政府履行财政事权的支出义务。
结论：公益性项目应当由政府买单。
根据前面分析，平台公司和金融机构如何正确参与基建补短板呢？
一是对于必要的存量在建项目，为避免出现工程烂尾，平台公司在不扩大建设规模和防范风险的前提下可以继续与金融机构协商贷款；
二是对于市场化转型成功，已经“退出为一般公司类”的融资平台公司，金融机构可以审核放贷，所借债务属于企业债务；对于没有退出名单制管理，未能实现市场化转型达到全覆盖类的平台公司，受银监会文件限制，银行将不能放贷。也有的政策性银行另有规定。
三是在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，平台公司可以与金融机构协商展期、债务重组等方式维持资金周转。对此，我们理解借新还旧也是可以的，只要总量控制在不增加地方隐性债务规模的大笼子里，应该是可行的。不过对于既没有其他债务化解措施又对隐性债务总量进行隐瞒的平台公司，借新还旧将会受到影响。实际操作过程中，由于政策要求政府不能担保、不能出具担保函，已有的各种政府性担保文件都要撤销，可能会影响到债务展期或者借新还旧的成功率。
四是对于将地方公益性基础设施类短板项目建设资金纳入了财政预算的，平台公司可以依法合规参与该类项目建设；
五是对于有经营收益和现金流的融资平台公司，在市场化转型改制后，可以作为社会资本参与补短板类政府和社会资本合作（PPP）项目；
六是对于安排了预算的政府购买服务类的民生短板项目，平台公司可以积极参与。
七是通过发行公司信用类债券、将有些合适的存量项目转为合规的政府和社会资本合作（PPP）等市场化方式开展后续融资。
六、对国办发〔2018〕101号文的冷思考
国办发〔2018〕101号文配套政策措施第六条提出了“合理保障融资平台公司正常融资需求”的一系列举措。针对此，部分业内人士、专家认为，这对于城投行业而言是“冬去春来”的重大利好政策，而我认为不尽然。
（一）不增加隐性债务并按照风险可控商业可持续原则授信对于金融机构来讲难以实现。有收益的项目可能已经采取PPP模式或者其他方式做了，融资平台无法融资的项目绝大多数都是纯公益性项目，既无现金流也无收益，银行根本无法按照商业化原则、合规性原则信贷投放，如果投放了，一是存在政策合规风险，二是无法落实还款来源风险。
（二）中发27号文、46号文对地方政府新增隐性债务是绝对禁止的，控制化解地方政府隐性债务仍是防范系统性风险的首要任务，指导意见在“配套政策措施”第十条重申了这一点。公益性项目融资最终还是会形成隐性债务，短板项目多是公益性项目，因此文件提出合理保障融资平台公司正常融资需求，满足补短板要求略显尴尬。
（三）大部分地方政府财政俗称吃饭财政，地方财力有限，有限的财政收入基本上只能用于地方基本公共服务的支出，没有多余资金用在公共基础设施建设上；虽然国家通过发行政府债券来解决地方建设资金，但是还是满足不了地方在公共服务和基础设施投入的快速增长要求。
下一步，希望国家在中央和地方财权和事权的分配上，有进一步的改革举措，能够从根本上解决问题。党的十九大报告指出，要建立“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央和地方财政关系。说明高层已经非常清晰的认识到了这个问题。值得庆贺的是国务院前不久印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，迈出了中央和地方事权划分重要的一步。总的看，通过明确地方政府支出责任，降低地方政府的举债冲动，是化解地方债风险的治本之策，这也成为未来几年深化改革的重大任务之一。我们期待着国家进一步深化改革，让我们的干部面对文件不再“停杯投箸不能食，拔剑四顾心茫然”。
