来源：现代咨询 作者：丁伯康 彭军铖

一栋栋高楼刷新着城市的天际线，一条条道路连通着城市和乡间，一座座公园用绿色装扮着你的眼……城市的硬件水涨船高，人们的期待与日俱增,为了实现“城市让人们生活更美好”的初心，国家制定了具体以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的新型城镇化顶层设计大蓝图。作为城市化的重要推动者之一，城投公司多年活跃在地方城乡基础设施建设的一线，通过城投公司的融资建设大大地改善了地方城市基础设施，各地城市面貌焕然一新，这些成就大家是有目共睹的，但是由于城投公司多年来过度举债导致了大量地方政府的隐性债务而饱受诟病。地方政府债务的剧增可能会引发金融风险，因此国家制定了一系列文件来规范地方政府的举债行为，其中国发〔2014〕43号文明确规定要剥离地方融资平台的政府融资职能，之后若干个文件鼓励支持融资平台市场化转型。被剥离政府融资职能的城投公司如何依法合规来承接政府项目，业界还存在争议，我们就此来探讨分析城投公司如何承接政府性项目。

一、新形势下城投公司承接政府性项目的可行性分析

（一）国家政策赋予了城投公司承接政府性项目的使命

城投公司是中央和地方财、事权不匹配的产物，一直以来成为地方政府实施城建基础设施项目的重要抓手，作为地方政府出资的国有独资企业，在地方经济建设中发挥了举足轻重的作用，在今后还将继续发挥作用。城投公司多年来积累了相当数量的资产也承担了相应的地方隐性债务，政府积极引导城投公司市场化转型，既是国家投融资体制改革的要求，也是地方政府化解债务和发展的要求，因此国家在政策上赋予了城投公司新的历史使命。

财政部财预〔2017〕50号文明确指出推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。

财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中提出支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目。

国家发展改革委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中指出：分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目。

国办发〔2018〕101号《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》指出：支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。

（二）城投公司承接政府性项目是转型发展的要求

城投公司长期以来作为政府的融资平台，承担代政府融资和完成政府指令性建设任务的职能，缺乏经营决策自主权和市场竞争意识，这种模式不可为继。新形势下，城投公司转型是大势所趋，市场化转型后的城投公司需要生存和发展，必然要靠主营业务来支撑，因此，一方面城投公司可以承接有现金流的项目增强自身的造血功能，产生经济效益；另一方面城投公司作为地方政府的国有独资企业，有义务依法合规承接政府公益性项目，实现一定的社会效益。城投公司多年来在城市建设和运营方面积累了相当的经验，和政府部门有着良好的合作关系，因此地方政府应该按照国家要求支持城投公司转型，要充分发挥城投公司优势让其依法合规承接政府项目，助力城投公司的转型发展。

（三）城投公司通过承接政府性项目可以助力政府稳投资、补短板

可以说城投公司是克服经济逆周期的重要“法器”之一，城投公司在国家经济出现困难的时候可以发挥其应有作用。2008年，美国次贷危机引发的金融危机传导到中国，国家为了应对而祭出了4万亿的投资计划，城投公司扛起了为国护盘的大旗，担当起了稳增长促发展的大任，实现了国家经济的平稳过渡。在若干年后国家实施GDP保“8”等数次稳投资活动里也能看到城投公司的身影。

今年10月31日中共中央政治局会议指出当前经济运行稳中有变，经济下行压力有所加大，部分企业经营困难较多，长期积累的风险隐患有所暴露。因此中央提出了坚持稳中求进保持基础设施领域补短板的要求。随即国办发布了〔2018〕101号文，指出合理保障融资平台公司正常融资需求。说明在经济下行压力下，国家又再次以科学理性的方式来发挥地方城投公司在稳投资、补短板中的积极作用。

（四）城投公司承接政府性项目是地方新型城镇化的重要抓手

据国家统计局官网显示2017年我国城市化率是58.52%，离70%的目标还有相当的距离，而发达国家城市化水平普遍在80-90%。因此今后一段时期，我国城镇化还将继续处于快速发展阶段，估计中国城镇化将在2030年左右才接近拐点。与此同时城市基础设施老化情况也较为突出，需要不断更新，对老旧的基础设施进行改造也是城市化进程中的一项重要内容。

城镇化的加快和城市基础设施的更新改造必然带来大量的基础设施投资，城投公司作为地方政府的国有独资企业，早已成为地方政府在城镇化建设中的重要抓手，今后城投公司还将一如既往地服务于地方新型城镇化建设。

二、新形势下城投公司承接政府性项目要注意的问题

（一）注意处理好与政府的关系

城投公司在承接政府性业务时，在合同关系里，城投公司和地方政府应该是平等的合作关系，地方政府和城投公司是甲方、乙方的关系。城投公司在承接政府公益性代建项目时，如果该项目既没有被纳入财政预算或者中长期财政规划，又没有其他还款来源时，城投公司要谨慎实施，并要正确和政府就这类项目处理好关系，达成谅解意见（政府提供资源补偿收益的公益性项目另当别论）；同时城投公司还要就代建项目和政府签订好合同，不能以会议纪要和领导批示作为代建依据。

（二）注意规避新增政府隐性债务

城投公司承接政府性工程项目要注意把握不得新增政府隐性债务的底线。针对没有收益的项目要向政府提出用一般债券来解决建设资金；针对有现金流、能做到自求平衡的项目可以考虑采取市场化融资或者发行专项债券的方式来解决建设资金；对于自身收益不足的项目可以请求政府发行专项债券和将不足部分纳入可行性缺口补助通盘考虑，而非盲目通过市场化融资来解决。政府作为出资人仅对城投公司的出资额承担有限责任，因此城投公司要注意区别分灶吃饭后政府和城投公司各自的责任和义务，民生类公益性项目是政府责任，其相应的项目建设支出费用必须纳入政府财政预算。

（三）注意提升城投公司自身业务能力

城投公司市场化转型既是机遇也是挑战，作为市场主体只有提升自身素质才能生存和发展，城投公司必须抓住机会华丽转身，改变过去“三代公司”的命运，通过提升综合业务能力来迎接新的挑战。面对新的环境，一是要提高自身的专业性，尽快完善承接项目所需的组织机构和管理体系、充实必要的专业人员；二是要提高自身的法制意识，在合同的谈判、签订程序中应强化对合同条款的分析，明确合同相关方的权利、义务、违约责任等；三是加强对PPP、ABO、EPC等各类项目实施方式的学习，以备在承接具体项目时更好地参与谈判，提前规避政策风险、避免损失。

（四）注意取得各项专业资质

城投公司无论是进入传统建筑业市场还是参与名目繁多的PPP项目，绝大多数项目都对参与企业有资质的要求。城投公司既然作为市场主体参与市场竞争，就应该尽早获取企业的各项专业资质，前期可以通过包括不限于收购其他有资质企业、组成联合体、混合所有制改革等各种方式来解决，后期通过企业强化自身运作、引进人才逐步来取得所需资质。

三、新形势下城投公司承接政府项目的路径分析

（一）通过代建制承接政府项目

民间对“委托代建”有不同的理解，具体被分为BT、非严格意义BT、代建制三种情形,有时常常将这三种形式混作一谈。

BT是指通过招标产生项目代建单位，由其负责项目融资、建设，待项目建成后移交政府并由政府出资回购的模式。为防控风险，财预〔2012〕463号文明确不得以BT模式举借政府性债务。

所谓非严格意义BT是指项目没有经过招标，通常由政府通过会议的形式确定将项目直接分配给城投公司，再由城投公司负责筹资并建设，在该种模式下，政府很多时候并没有真正落实回购工程款，尽管监管部门的态度一再明确禁止，但在地方政府的授意和支持下，多年以来城投公司还是以非严格意义BT模式在承接政府性项目，新形势下，这种方式将不可持续。

代建制是指政府通过一定的方式，选择专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。2004年9月，财政部发布《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财建[2004]300号），首次对代建制下的投资计划制定、支出预算申报及编制、建设资金的拨付、项目会计核算及竣工决算、代建管理费核算等进行了较为详细的规定，比如，规定对于建设单位自行确定项目代建单位的，由建设单位直接负责向代建单位拨付资金，而对于政府设立（或授权）、政府招标产生代建单位的，财政部门根据项目代建单位的资金申请向其拨付；再比如规定代建管理费要与代建单位的代建绩效挂钩，代建管理费的拨付要与工程进度、建设质量等相结合。在此文发布后，全国多个省市也先后出台了项目代建制的管理办法。由于代建制模式无需项目融资，所以在国内的运用较为顺畅。代建制模式下项目建设资金的筹措不由城投公司负责，而是由地方政府安排财政性资金来解决，不存在借项目之名新增融资债务的问题，因此城投公司采用代建制模式承接政府性公益项目可行。

（二）通过PPP模式来承接政府项目

PPP模式通常是指政府与社会资本为提供公共产品或公共服务而建立的合作关系，在项目的论证设计、施工建设、运营管理等环节进行全过程合作，并共同承担风险，利益共享。

随着PPP模式的推广应用，城投公司转型后可以通过PPP模式来承接政府项目。

市场化转型后的城投公司，在基础设施和公共服务领域的施工、建设技术方面较为成熟；融资渠道相对比较通畅；具体项目运营经营丰富，比如收费公路、城市供电、供热、供水等；对当地的情况也很熟悉，参与PPP项目有着天然的优势。

城投公司应该满足以下条件方能作为社会资本参与PPP项目。一是已经建立了现代企业制度、实现市场化运营的，其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置，并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能；二是按照银监发[2013] 10 号文要求完成平台公司退出的审批程序，实现市场化运营，转型为一般公司。

城投公司参与PPP项目的成功案例有：长春市城市发展集团的PPP项目，长春城发集团通过子公司与社会资本共同参与组建“幸福长春”基金，以社会资本的身份与民政局合作，参与长春市的养老产业PPP项目;还有杭州市城投公司承建的紫之隧道PPP项目等等。

PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

委托运营(Operations & Maintenance，O&M)，是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。

管理合同(Management Contract，MC)，是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。

建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer，BOT)，是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

建设-拥有-运营(Build-Own-Operate，BOO)，由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。

转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer，TOT)，是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT)，是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。

财预〔2015〕225号文指出：取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。

在遏制和化解地方政府隐性债务大背景下，政府和社会资本合作（PPP）项目未来支出责任是否属于政府债务时有争议，而最新的《政府会计准则第8号——负债》则给这一争议划上句号。

政策支持市场化转型后的城投公司参与PPP项目，合规的PPP项目不存在新增政府隐性债务问题，因此市场化转型到位的城投公司采用PPP模式承接政府性项目可行。

（三）通过ABO模式来承接政府项目

财政部2017年11月出台的《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》（财建〔2017〕743号）文件指出企业可以通过委托代理方式获得政府性项目。显然，这也是ABO模式适用于城投公司的一个政策依据。

ABO（授权-建设-运营）是指由政府直接授权当地大型国企开展公益性或准公益性项目的投资、建设、运营，通常要求被授权的国企具备较强的项目融资、投资、管理和运营能力。该模式下，政府作为授权方，需要履行规则制定、绩效考核、支付授权经营服务费等职责；被授权的国企则需要履行业主职责，按约提供相关项目的投资、建设、运营等整体服务。

2016年4月，北京市交通委代表北京市政府与京投公司签署《北京市轨道交通授权经营协议》，协议明确京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源。这是一种既不同于PPP又不同于BT、代建制等传统委托代建的ABO模式。在监管部门大力整顿地方政府利用违法违规融资的背景下，ABO模式推出伊始被质疑可能违反了财政部关于以政府购买服务进行违规融资的相关规定。不过，从已有案例来看，ABO模式下被授权的国企最终向政府提供的是包括投资、建设、运营在内的一系列服务，其中所实施的项目也是在服务目标项下的项目，而且还具备较为明显的运营属性和经营特征，能够产生较为稳定的现金流入，因此我们认为ABO模式虽有瑕疵但并未违反财政部相关规定，可以为城投公司所用。

（四）承接政府购买服务类项目

财政部《关于地方政府债务实行限额管理的实施意见》财预[2015]225号文指出：取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。

因此，城投公司要紧跟政策、择机而行，将自身作为“承接主体”或“服务供应商”和政府对接，积极依法合规承接政府购买服务类业务。

2018年6月26日，财政部发布《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，稿件融合了96号文和87号文及结合近年来政策法规调整的相关内容，说明国家对政府购买服务的规范性管理进一步加强，因此城投公司在承接政府购买服务类业务的时候要牢牢把握好“先预算、再购买”、“严禁将建设工程单独或与服务打包及将融资服务纳入购买服务项目”等政策要求。越位、触碰红线的事情坚决不做，要防止出现因项目不合规被要求整改或者停工的损失，尽量争取做到依法合规做业务、规范转型谋发展。

（五）其他承接政府业务的模式

城投公司在市场化转型过程中，经过强身健体取得了相应的资质和具备较强的竞争力后，则可以通过市场竞争采取EPC（工程总承包）来承接政府项目；还可以接受业主委托，按照合同约定对工程项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务（PM）的项目管理承包（PMC）等各种方式来承接政府项目。

按照国资国企改革的方向，城投公司将逐步转型为国有资本投资、运营公司，成为城市开发和城市运营服务商。由于城投公司是政府出资设立的国有独资企业，承担政府公益性建设任务应当是情理之中，但就法理之外如何合规承接政府性项目，国家除了在宏观政策上支持外，建议还应该补充一些相应的细则，让地方在操作上做到有章可循。而城投公司则应该自觉提升自身的业务能力，在承担政府公益性项目建设的同时也要强化资本运作，以市场化手段打造经营性主营业务，形成良性的项目投资和资金回笼的闭环，最终使公司走向集团化、市场化、规范化的道路。