10月31日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发[2018]101号，以下简称为《意见》），《意见》明确指出了弥补基础设施投资领域“短板”的九个重要领域，并从十个方面进一步提出了相应的配套措施。从城投行业的角度来看，尤为值得关注的是配套措施中第六条提出了“合理保障融资平台公司正常融资需求”的一系列举措。部分业内人士、专家认为，对于城投行业而言，这是“冬去春来”的重大利好政策，而笔者认为，在中央全面摸底地方隐性债务的大环境下，该政策的出台，实则是给融资平台类企业开启了“市场化转型”倒计时。

《意见》的出台，是对7月23日国常会提出“引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求”的延续与补充，核心内容有以下三方面：

（一）路径相同，效果不同

以国发[2014]43号文为起点至《意见》出台，中央对于融资平台类企业政策调整的大致脉络如表1所示。

表1 主要政策与趋势

根据表1概括的政策趋势可以看出，《意见》的出台，似乎又是“熟悉的配方”（与2015年的40号文类似，《意见》指出，对必要在建项目继续融资，避免烂尾），但考虑到隐性债务账本及处理方式尚未公布，以及目前融资平台类企业融资的渠道及资金取得难度，《意见》对于城投行业未来发展的影响，绝不是“熟悉的味道”，最主要的原因就是能用的融资渠道已经“所剩无几”。在87号文彻底封闭由政府购买服务所构建的各类融资渠道后，除了棚户区改造项目之外，实体化经营能力不足的融资平台类企业几乎再无任何途径获取项目建设资金；有部分实体业务的企业，也无一例外的受到了融资成本上升的冲击，在中央积极推行地方政府专项债券，以及央行定向降准的现实条件下，即便《意见》要求金融机构有所作为，对于大多数核心主业尚不明确的融资平台类企业而言，金融机构除了按政策要求维持其资金周转之外，对于拓展其资金来源，实则“有心无力”。

（二）缓释风险

与国办发[2015]40号文不同，《意见》的一大看点就是要求金融机构以“风险缓释”为原则，防范存量隐性债务资金链断裂风险。目前，融资平台类企业所涉及的政府隐性债务主要有两大来源，一是为了维护地方政府“低负债”形象，未按照财预[2014]351号文的要求，把实际上应该由地方政府偿还的债务归为企业债务；二是在2015年1月1日之后，通过违规担保、财政托底、政府购买服务、融资代建、伪PPP等多种方式形成的债务。根据《意见》的要求，如果融资平台企业在偿还该类债务时遇到困难，则可通过与金融机构协商，以展期或债务重组的方式维持资金周转——前提条件是不增加地方政府隐性债务，也就是说，即便目前尚不清楚隐性债务的规模与处置方式，维持存量隐性债务的周转资金，已经完全是企业行为（可以理解为，自《意见》下发之日起，融资平台新产生的任何债务，与地方政府再无关联），这是《意见》的另一大看点。

（三）支持转型

《意见》的第三大看点就是明确支持融资平台公司转型。与财预[2017]50号文（提出推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业）相比，《意见》实际上已经向大部分尚未启动转型工作，且身负政府隐性债务的融资平台类企业指出了主动开启转型工作的最后时间节点——以政府隐性债务处理方式明确后为限：对于大多数融资平台类企业而言，转型的实质就是要构建核心主业，并根据核心主业培育关联业务体系，依托具有造血能力的业务体系，才能打开市场化融资渠道，形成良性循环——如果某传统融资平台公司在隐性债务处理方式明确之后仍未启动，从金融机构的角度出发，必然无法接受“无限期”维持其债务资金周转的条件（除非政府剥离企业全部隐性债务），缓释风险并不代表不发生风险；从地方政府（尤其是有拥有多家融资平台类企业的）的角度出发，在隐性债务处理方式明确之后，与其竭尽全力帮助所有融资平台类企业进行转型，不如通过合并、重组等方式，将应由企业承担的债务集中至某一融资平台类企业（不排除依据《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》的精神，对严重资不抵债失去清偿能力的融资平台公司实施破产重整或清算），扶持其他未承担债务的企业发展壮大。由此可见，从融资平台企业的角度出发，早转型早主动，主动作为才有可能在存量隐性债务的划分上与政府达成“友善博弈”，《意见》绝不是重磅利好，而是最后一根稻草——要么转型自救，要么被隐性债务压垮。

从短期角度出发，“退出平台”或许能够起到“保融资”的效果（《意见》指出，按照一般企业标准对被划分为“退出为一般公司类”的融资平台公司审核放贷），但是退台程序较为复杂，且需要银监部门的审核；从中长期角度出发，只有切实转型，才能为融资平台企业提供长效发展动力，转型的关键在于实现企业在城市发展过程中的角色转变：即有城市建设的“项目金主（融资者）”转变为“项目投资者”或“项目管理者”，无论转为哪一种角色，其核心问题都是“要效益”——只有“要到效益”，平台公司才有能力去化解存量债务。

（一）项目投资者

目前，可通过PPP模式来实现这一角色的转变（《意见》中强调了采用PPP模式弥补基础设施建设领域短板）。平台公司参与PPP项目有两种方式：一是以政府方出资代表的身份（符合财金[2014]113号文的规定，安庆外环北路的政府方出资代表就是安庆城投）参与PPP项目，二是以社会资本方的身份参与PPP项目（国办发[2015]42号文已明确指明了路径：对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系）。

无论采用哪一种方式，平台公司都可通过投资占股，获取合理回报（获取回报的权利是由《PPP项目合同》进行约定的，稳定而有保障）。作为社会资本方参与PPP项目时，多数平台公司因缺少施工承包资质（少数具备施工承包资质的平台公司则可独立参与，既获取投资回报，又获取施工利润），故采用联合体方式（平台公司作为财务投资人，联合具备施工承包资质的建设单位）介入，并通过联合体成员内部的股权转让实现全部或部分资本退出。

除此之外，产业投资（如投资入股当地的优质企业）、股权投资（如参股金融机构）等方式，也是融资平台企业在转型过程中的重要抓手，能够在获取稳定现金流的同时，实现“管好资本”的目标。

（二）项目管理者

实现这一角色的转变主要依托于代建制度（国发[2004]20号文明确指出，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位）。目前，部分平台公司已利用其运作过公益性基础设施项目的相关经验，开展了代建业务，并已拥有一批具备一定资质，精通项目管理全流程的业务团队。

依托政府性项目代建业务（包含前期工作阶段代理与项目建设实施代理），可以实现平台公司业务结构的“软化”与“服务化”，尤其是通过一定时间的业务积累与学习（两年左右），平台公司能够通过并购、参股或内部挖潜等方式，培育出工程贸易类业务。

业务结构的软化，尤其是通过参股或并购方式开展的服务业务，不仅是平台公司构建实体化运营业务板块的手段之一，也是平台公司通过混合所有制实现国有企业改革的重要尝试，具有深远意义。

《意见》的出台，反映出中央政府控制地方政府债务风险，以及“强迫”融资平台类企业实现财务独立的坚定决心，在隐性债务“利剑高悬”，且融资渠道受限的环境下，转型发展，市场化运作，对于平台公司而言，已不再是“尽快实现”之类的口号或标语，而是攸关企业格局的存亡之道，不可不察。