城投公司要实现从融资型企业向经营型企业转变，从行政化管理向公司化管理转变，应明确以产业、市场、价值为导向的转型策略，抓住新时代给予的各种机遇，积极响应国家与省市的各项政策，尽快采取转型措施，并勇于尝试新领域以便能够尽快适应市场需求，实现国有企业做强做优做大的目标。我们从城投公司转型的基础、转型的方向，以及转型的要点三个方面进一步阐述。

对于国家级、省级、市级、园区级、区县级等多级城投，以及综合性、专业性城投，其内在特性差异极大，不能简单一概而论，还要从城投的具体情况来判断在该区域的地位，下一步的定位调整，与区域的关系，重点应发展的方向。

一是所在区域的发展阶段。城投公司的发展首先需要主动融入当地区域发展。毫无疑问，处在战略性机遇期（融入国家战略）的地区拥有的政策、资金、资源更多，能够争取到的重大项目几率更大，当地城投公司发展机会也会更多，比如“一带一路”、雄安、海南。第二，能够承担省市级重大发展任务的地区也能得到资源支持，比如长江经济带、成渝城市群。第三，在没有特别的利好机遇时，必须在常规发展中找特殊，比如城市交通枢纽建设、文旅产业发展、特色小镇建设等。第四，如果区域处在发展制约期，也必须考虑到发展上各种限制，比如生态环境保护、支柱产业缺乏、人口外流等。

二是地方政府的发展理念与政府实力。地方政府特别是一把手的执政理念会严重影响城投公司的运作风格，优先发展工业还是文旅产业，优先打造新城区还是旧城区改造，都会直接影响城投公司的发展轨迹。其次，地方财政实力不同也直接影响城投公司的项目开展，浙江、江苏省内城际铁路项目获批而内蒙古包头地铁项目叫停就是这个原因。此外，上级主管厅局委办的差异也不可忽视，发改、财政等强势部门直管的城投公司往往能够获取更多的资源。

三是城投相关业务的集中程度。看城投业务分散还是集中，拿重庆、上海、杭州的城投举个例子：重庆“八大投”分散设立专业化的投融资公司，城市建设运营各大业务由不同的专业公司开展；而上海、杭州则打造综合性的大型城投集团，城投公司业务涵盖土地置业、市政、环保、公用事业，乃至金融等业务。打造国有资本投资运营平台，重组区域内国有资产，优化国有企业产业结构，提高国有企业竞争力，也是新一轮国资国企改革的要求。能否通过重组、划拨等方式争取到经营性及准经营性资产是衡量城投公司是否具备市场化转型基础的至关重要的因素之一。

四是城投公司的综合经营能力。其一，城投公司的综合融资能力既包括债务融资等常见融资渠道，也包括城投公司通过PPP、产业基金等方式开展的资本运作，还包括把自身的土地、矿产、旅游资源、交通枢纽、物流园区等资产进行各种经营性探索带来的资本溢出，对城投资本支出进行补偿。其二，城投公司的综合运营能力既包括基础设施建设投资的专业能力——是否具备设计、监理、施工乃至工程总包的资质，对工程项目安全、质量、成本严格把控的工程管理能力，以及道路、桥梁、置业、园林等跨领域建设能力，也包括对基础设施建设形成资产的市场化经营能力——物业、养护、公交运营、会展经营、公用事业等，以及多元化市场业务的开展——文旅、环保、新能源、金融等板块。上述两种能力构成的城投公司综合经营能力决定了城投公司能不能在城投企业特有的被动性经营中走出来，在负债完成地方政府指令的建设性任务的同时，能不能利用主业的资金、信誉、资源、人脉和延伸性经营空间，开辟出新的市场化的增长空间，对城投主业形成补偿，形成与主业的互补互促的良性循环。

中国的城市化道路依然漫长，城市基础设施建设任务依然艰巨，而众多政策约束也从未否定城投公司的积极作用，未来城投公司依然需要在城市建设与社会发展中继续发挥中坚作用。肩负着城市建设与发展使命的城投公司在新形势下需要找准定位、理顺关系、明确目标、转型业务，以不增加政府隐性债务为前提，通过更规范的融资行为、更市场化的运作方式来谱写城市发展的新篇章。

一是找准定位。城投公司的立身之本是落实城市建设与发展规划，是地方政府城市建设意图的有力推进者与忠实实施者，这是城投公司发展必不可少的功能性一元。同时，城投公司的发展也要兼顾市场化一元，这是当前市场化转型的主要方向，要由过去以完成政府任务、实现社会效益为主要目标的业务模式，转向市场化、专业化、集团化公司的定位，既要担当国有企业的社会责任也要追求企业生存的经济目标，构建兼顾社会效益与市场效益的二元融合式的经营模式。

二是理顺关系。由于历史原因，以前城投公司与地方政府“政企不分家”，城投公司的管理层多由政府部门人员兼任，虽然近年来这种状况已经有所转变，但很多城投公司行政式管理风格依然延续，成为市场化转型的主要障碍。市场化转型要求城投公司从公司治理、组织结构、人员构成、审批流程等方面都要遵循现代企业制度，由过去行政化色彩的组织模式，向现代产权结构的治理方式转变，构建符合现代化企业制度的集团化管控、专业化经营、集约化管理的现代化企业集团。而政府部门也需要转变以往行政指令式的任务下达方式，形成国有资本授权管理体制下的契约化的新型政企关系，按照市场化的方式依托城投公司推进新时代城市建设任务。

三是明确目标。城投是一个综合性行业，业务范围涵盖了土地开发置业、道路桥梁交通、市政设施配套、公用工程与公共服务等城市发展的方方面面，业务链条从投融资到设计、施工，再到运营、管理等全过程。具体到某个城投公司，所在城市发展所处的阶段不同，所掌握的核心资源不同，发展的路径自然不同，明确未来发展的目标对转型发展至关重要。从城投公司的核心历史使命出发，长远的发展目标应该是成为集“城市发展建设、城市综合运营、城市资源组织，以及城市产业驱动”于一体的大型的、多元化的、城市建设运营综合服务商。就当前形势而言，城投公司转型有几个具体目标：第一，规范融资行为，化解历史债务；第二，盘活存量资产，寻求增量空间；第三，探索经营业务，增强造血功能；第四，融入国企改革，升级平台功能；第五，更新经营理念，完善企业制度。

四是转型业务。对上海、北京、天津、杭州等标杆城投企业研究发现，优秀的城投公司在业务板块构成上共同的特征是除了城投主业能力突出外普遍拥有多个经营性及准经营性业务板块，并且金融板块能力都很强。根据城投行业发展规律，结合外部形势判断，我们形成了城投公司业务转型的思路。第一，基础设施建设仍然是核心，要把握互联网信息时代背景下结合科技创新元素的城市基础设施升级与服务功能升级带来的新机遇，更要仔细研究城市规划与发展战略主动策划与争取重大项目、示范项目；第二，公共服务是重点，能够带来稳定现金流，并且抓住水务、燃气、公交、供暖等公用事业机会，也就抓住了城市核心客户群体，提供传统服务的同时深度挖掘潜在需求，也能为城投公司未来新业务发展提供基础和支持；第三，金融板块是必需，要通过产业基金、PPP引导基金的设立，引导政府资金、社会资本共同参与城市建设，要积极利用股权投资拓展产业布局，通过开展基础设施资产证券化盘活存量、放大增量，同时也要适时布局小额贷款、融资租赁、商业保理等金融业务，以产促融、以融兴产，实现产融结合的良性发展模式；第四，发展新型业务是拓展，要依托城投公司项目资源获取优势，响应所在区域的产业发展规划，通过股权投资、内部创业等机制，积极布局战略性新兴产业与地方扶持产业，逐步打造围绕城市建设和发展的城投产业生态圈。

城投转型要充分发挥城投公司在重大项目策划、投资建设等方面的先发优势和国有企业品牌、资源、规模等方面的优势，通过剥离、转让等方式，降低公益性、无效资产比重，通过划拨、股权多元化等方式整合新的可经营性资产，通过引进人才和开展混合所有制提升运营能力，逐步实现业务拓展和产业链延伸。转型的过程势必打破现有的格局，引发连锁反应，必须妥善处理各方关系，因而转型之路必须获得上级部门支持，要通盘考虑、精心谋划、稳步推进。

一是结合实际做好顶层设计。转型发展是企业战略性工作，必须要做好顶层设计，要有清晰的发展方向和业务定位。要实现转型发展，就必须围绕可持续发展和市场化转型，做好发展规划，为转型发展构建顶层设计。要通过顶层设计，明确业务重点、业务布局、业务方向和保障措施。

二是牢牢把握市场化方向。一要通过对现有资源的整合和优化配置，按照市场化、专业化的要求，分类施策，做大做强已有经营性项目。二要整合项目策划、建设管理和成本控制等方面的综合优势，打造参与PPP、投建一体化等基础设施市场化运作模式的核心竞争能力，继续发挥城建主力军的作用。三要坚持有所为有所不为的原则，有选择性地进入一些机遇性领域，拓展业务，培育新的经济增长点。

三是力求平稳推进转型。经过多年的发展，各家城投公司都形成了已有的模式和特点，往市场化转，在人员结构、薪酬机制、业务模式需要有个适应期，都需要精心谋划和准备。处理存量债务、调整人员、重组业务、搭建新的平台，都避免不了触动各方面的利益，避免不了遇到这样和那样的困难和阻力。这些都要求提前制定转型策略，积极稳妥推进。

四是积极争取政府部门的支持。城投公司的发展是在地方政府的指导和支持下进行的，当前的转型必须要得到政府的支持、指导和推动才能成功。城投公司需要主动作为、超前谋划，提出转型发展的思路，积极与政府和相关部门沟通，争取获得政府和相关主管部门的支持。比如，力争财政部门解决好存量债务，卸掉部分历史包袱；争取税务部门在转型过程中给予税收的优惠或减免支持；争取政府在PPP等基础设施新的商业模式运作上给予优先权等等。

最常见的转型有两种。一种是实体投资，一种是做金融。城投公司在实体投资上新业务，一般开展在房地产、旅游、养老、教育、生态环境保护等行业，城投公司在往这些方面转型时，因为有政府背景，做起来相对容易。比如有的会在开发保障房的基础上，再开发点商品房，最好是有机会能跟恒大、万科等大房企合作，学点开发经验，再有些有资源的会搞城市燃气、加油站、供水污水处理、垃圾发电、商业地产等能够产生现金流的项目，也有些会搞贸易业务迅速做大规模。在转型做金融方面，一些综合实力比较强的城投公司涉足金融业务、甚至组建金控集团的，通过参股或打造综合性金控平台，整合各种金融资源，有一些城投旗下有牌照，例如城乡担保、小额贷款、融资租赁、资产管理、互联网金融、私募基金等牌照，同时一些城投机构还参股当地的银行，这些金融业务都给城投带来了新的利润点。还有些搞小额贷款、融资租赁、担保，再有些会切入更加市场化的业务，比如收购上市公司、进行优质企业的股权投资、不良资产处置等。

城投之前主要是以债务性融资为主，资金主要投向于政府的基础设施建设。转型后的城投无非需要在运营上突出了市场化特点，首先，市场化和非市场化相分离，将经营性项目、准经营性项目和公益性项目分开管理、分开核算。对于经营性项目面向社会各类资本开放，其中项目中被地方政府掌控的股权和经营权也进行部分出售以及转让，以便引入民营资本增加国有资本的流动性；对于准经营性项目则是转变企业经营机制，通过整合行业资源，构建针对单个基础设施行业的投融资平台；公益性项目则由地方政府的财政收入资金进行全面覆盖。一方面提高了经营性项目的盈利能力，降低了关联交易的可能，另一方面，实现了准经营性项目、经营性项目反哺公益性项目的有机结合，提高项目运营的效率。

《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》明确：建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。政府需要举债的话，需要通过城投去融资，还款时候，政府把钱给城投，城投再给贷款方。城投债，表面是企业债，实际则行政府债之实。地方政府的基建项目融资规模动辄就是万亿级，不断地借新换旧，债务规模也像滚雪球一样越来越大。之前是剪不断理还乱的关系，剥离政府融资功能后的平台会转化为比较纯粹的国企。其与政府的关系纯粹又简单，如下图所示：

曾几何起，城投公司参与PPP项目变成了人人喊打的事情。每每有城投公司中标当地PPP项目，“违规”、“内幕”和“地方保护”的喊声就不绝于耳。那么城投公司能否参与PPP项目呢？小编整理了以下表格。

财政部2014年发布的113号文和其后156号文明确要求指出PPP项目的本级政府所属融资平台公司及其控股的国有企业不能以社会资本的身份参与本级政府辖区内的PPP项目，只不过156号文不限制国有上市公司参与。以上成为众多指责城投公司参与PPP项目违规的理由。但是不论从发文的时间先后顺序，还是发文的政府层级，国办发〔2015〕42号效力都要高于财金〔2014〕113号，因此融资平台公司在转型市场化后的条件情况下，可以参与PPP项目。虽然目前业内大部分专家对融资平台公司作为社会资本参与PPP项目持相对负面观点。但出于中国国情及优质融资平台公司需求的考虑，在充分竞争的前提下，给予优质且完全商业化运营的融资平台公司一定的发展空间也不失为因势利导。综上所述，转型后的城投作为PPP社会资本是有政策依据的。

依据国发【2014】43号文，要明确政府和企业的责任，不得强制要求国有企业承担应由政府或社会组织承担的公益性支出责任。政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。转型后的城投参与PPP项目就和社会资本无太大差别。具体权责如下：

（1）政府和城投公司以平等民事主体的身份订立合作协议，按照合约赋予社会资本基础设施和公用事业的特许经营权，社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的工作，政府负责公共服务价格和质量监管。

（2）规范城投和地方政府的债权债务关系，除非经过法定程序批准不得新增政府债务，确保融资资金归集到城投公司投资用于城市建设项目，实现专款专用。

（3）规范与政府间的法律和结算关系。与政府签订代建协议、建立委托代理关系的形式，或直接负责项目的投资建设，或作为项目主体将工程发包给建筑施工方，作为代理人定期获得地方政府的工程结算款。

（4）政府牵头，建立国有资产保值增值指标体系。按年度考核其经营指标，加强对城投公司增减资本、合并、分立，发行债券重大事项的监管。

融资模式的变革首先可以是资本金注入对象的集中化与资金来源的多样化。不仅仅是财政拨款、土地划拨、国有股权出资，还可以采取国债注入、土地储备收益权注入、存量资产注入和税收返还等方式。当然也要降低无效项目投资。然后是融资方式市场化和手段广泛化，降低杠杆率和负债率、优化资产负债结构、完善商业运作模式、平衡现金流等重视企业信用建设。区域性股权交易中心，产业基金，企业债券，发行信托产品，海外融资等都是行之有效的融资方式。其实，融资模式万变不离其宗的永远是股权融资和债权融资。前者包括上市、并购重组、产业基金等，后者包括银行贷款、发行债券、信托、融资租赁、盘活存量资产、ABS等。