随着《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）的出台，无论是从国家政策层面还是企业自身发展要求方面，都在倒逼地方政府融资平台公司尽快完成市场化转型。妥善剥离公益性资产、做实企业资产是政府融资平台公司与地方政府脱钩、依法合规开展市场化融资的必然要求，土地作为政府融资平台公司的重要资产，该如何进行处置是值得关注的问题。

（一） 地方政府财力有限但掌握大量的土地资产

分税制改革后，中央和地方的财权、事权不匹配，为满足地方政府的投融资建设需求，政府融资平台公司应运而生。根据国发〔2010〕19号，地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。在政府融资平台公司设立之初，由于地方政府财力有限但掌握大量的土地资产，大部分地方政府选择以少量财政拨款配比较大规模土地资产作价出资入股；随后，为了给地方经济发展筹集资金，地方政府后续不断向政府融资平台公司注入以土地资产为主的各类资产，扩大其抵押融资贷款能力。

（二）土地储备制度初设，很多政府融资平台公司实际承担了土地储备的职能

《土地储备管理办法》设立了土地储备制度，明确土地储备的定义为土地收购、土地整理、土地储存和土地供应的全过程，其目的在于将城市经营性用地纳入市场轨道，增强了政府在调控城市建设用地需求中的主导地位。但是此阶段政策法规并没有明确土地储备机构的范围和要求，政府融资平台公司和地方土地储备机构的职能划分不明确；并且《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综〔2007〕17号）提出“土地储备机构可以按照国家有关规定举借银行贷款及其他金融机构贷款”。因此，政府融资平台公司为了承担以基础设施投融资建设来拉动地方经济增长的重要职责，将土地融资作为平台公司融资的重要手段，很多政府融资平台公司实际承担了土地储备的职能，以土地储备的名义向银行等金融机构贷款。

（一）在设立之时以土地作价出资入股，作为注册资本金出资注入的土地

《公司法》第27条规定，股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资；《土地管理法实施条例》第29条规定，国有土地使用权作价出资（入股）是我国国有土地有偿使用的方式之一；《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发〔1999〕433号）规定，对于自然垄断的行业、提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，根据企业改革和发展的需要，主要采用授权经营和国家作价出资（入股）方式配置土地，国家以作价转为国家资本金或股本金的方式，向集团公司或企业注入土地资产。 

笔者认为，上述规定都存在适用性的问题，不能作为土地注资的合法依据。《公司法》第27条针对的是已经取得土地使用权的二级市场的土地作价出资所作的规定；《土地管理法实施条例》第29条只是对土地有偿使用方式的列举，并未对国有土地使用权作价出资作出价值判断；《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》的规定主要适用于特殊国企改制的土地资产处置。但是很多地方政府将上述规定作为土地注资的依据，以国有土地使用权作价出资的方式来实缴注册资本金，并且通常情况下该类土地的注入并未经过划拨或出让程序，而是直接通过会议纪要、政府文件等形式就将储备土地划转至政府融资平台公司名下。

（二）在经营过程中为扩大融资能力，作为公司资产注入的土地

1.以划拨方式获得土地使用权

根据《土地管理法》第54条规定，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（1）国家机关用地和军事用地；（2）城市基础设施用地和公益事业用地；（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（4）法律、行政法规规定的其他用地。但根据《土地管理法》、《划拨用地名录》、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》等文件要求，以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途，划拨地主要用于道路、水利等基础设施和公租房、保障房等公益性事业。

以划拨的名义注入政府融资平台公司的土地应履行严格的审批程序，并做到与基础设施项目一一对应。虽然划拨地原则上不能用于抵押贷款，但是早期政府融资平台公司为了做大公司资产，大量土地以划拨的名义被注入政府融资平台公司，很多划拨土地并没有严格与基础设施项目一一对应。

2.以出让方式获得土地使用权

根据《土地管理法》第54条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。因此，政府融资平台公司为获得经营用地或工业用地等建设性用地，应以出让方式获得土地使用权。出让主要包括两种方式：一种是以不公开方式所进行的协议出让；另一种是以公开方式进行的招标、拍卖或挂牌交易。虽然《土地法》及国土资源部相关的部门规章规定，对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地。在平台公司发展早期，为了操作简便，部分土地以协议出让的方式注入到政府融资平台公司。目前协议用地范围限制越来越严格，确实不用采用“招拍挂”方式的才采用协议方式，因此政府融资平台公司获取土地使用权的主要方式为参与土地一级市场的“招拍挂”。

3.地方政府以返还土地出让金的方式变相违规注入土地

在各项政策法规日益完善的情况下，地方政府向政府融资平台公司随意注入土地的行为被严格限制。但实践中仍存在政府融资平台公司在土地一级市场通过“招、拍、挂”方式购入土地资产并支付土地出让金，土地购置后多计入“存货”或“无形资产”科目，政府融资平台公司在一级市场购地产生现金流出的同时，政府会通过专项款的形式将部分土地出让金返还至企业，计入“专项应付款”或“资本公积”。通常情形下，该类土地为尚未启动或完成拆迁补偿的生地，采用定向挂牌方式违规出让给政府融资平台公司，由其垫资完成拆迁安置和土地一级开发。通过此种方式，实际上让政府融资平台公司承担了部分土地储备职能，变相向政府融资平台注入土地资产，做大了平台规模，土地资产实际上变成政府融资平台公司的“融资用地”。

这种操作模式可以快速扩大政府融资平台公司的资产和权益规模，从资产负债表上降低其债务负担，同时能够以土地进行抵押贷款，满足地方政府的融资需求。但是对企业来说，账面资产规模和债务规模迅速增长，融资形成的债务资金实际无法用于建设支出或其他债务的偿付，使得企业实际债务水平攀升；对于地方政府来说，将返还的购地收入计入政府性基金会虚增政府财力，资金在政府空转，没有对应的财力支撑用以补偿土地前期的投资成本。

1.随意注入土地的行为被严格限制

《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）禁止将公益性资产和储备土地资产注入城投企业，规范地方政府将土地注入城投企业的方式。

《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）明确规定，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序，“以出让方式注入土地的，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。”

2.只能以权能完整的出让土地使用权作价出资

最高人民法院关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定(三)第八条规定，出资人以划拨土地使用权出资，或者以设定权利负担的土地使用权出资，公司、其他股东或者公司债权人主张认定出资人未履行出资义务的，人民法院应当责令当事人在指定的合理期间内办理土地变更手续或者解除权利负担。

3.明确规定允许以土地作价出资的项目类型

《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）规定， 对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设；《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）规定，不符合《划拨用地目录》的，除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，其余土地均应以出让或租赁方式供应，及时足额收取土地有偿使用收入。

综上，在现行政策下，除政策明确规定的特定项目外，地方政府不能将一级市场的土地使用权以作价出资方式注入到融资平台公司；地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序，以出让方式注入土地的，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。

1.作为注册资本金出资违规注入的土地

国有土地使用权作价出资入股政府融资平台公司，通常并未经过划拨或出让程序，应予以补正注入程序或以其他资产或货币予以置换，做实注册资本金出资。

（1）用于允许以土地作价出资的公益项目建设

根据《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）及《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金〔2016〕91号）规定，对于能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、供水、燃气供应、供热设施等公益项目，允许以土地作价出资方式注入，因此平台公司可以将早期作为注册资本金注入的土地作为该类项目的建设用地，在补正土地注入程序、做实注册资本金出资后，予以保留该类土地。

（2）以其他资产或货币予以置换

《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）规定，若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）提供融资。因此早期将储备土地作为注册资本金出资的行为，属于违规出资或出资不实的情形，为了做实注册资本金出资，增强平台公司造血功能和自我发展能力，鼓励地方政府将有稳定现金流的经营性资产等优质资产依法进行置换，构建平台公司稳定的收益，以利于后续发展。

2.经营过程中违规注入的土地

在平台公司转型过程中，应对违规注入平台公司的土地资产进行全面清理核查，有序推进剥离工作，分类处置，做实企业资产。

（1）违规注入且尚未建设使用的土地

违规注入平台公司的土地资产主要包括：政府及其所属部门未经法定的出让或划拨程序，违规注入的储备土地；尚未启动或完成拆迁补偿的生地，采用定向挂牌、返还出让金的方式变相注入平台公司的出让地；为扩大融资能力，无对应项目的划拨地。对于上述违规注入且尚未投入建设使用土地，应当依照规定逐步划转收回。

（2）违规注入但已建设使用的土地

对于已用于经营性开发建设的土地，属于融资平台公司利用原有划拨土地进行经营性开发建设的情形，应当按照规定补缴土地价款，形成的资产属于平台公司的经营性资产；对于已用于公益性项目建设的土地，土地应按照规定划转收回，形成的公益性资产通过置换有经营性收入资产或政府回购等方式逐步收回。