新常态下，GDP增长已不再是各级地方政府追求发展的唯一目标，我国单纯依靠投资拉动的经济增长模式将逐渐改变，城投公司作为地方政府投融资主体的历史使命也将基本完成，由此政府平台公司将随之步入转型发展期。与此同时，各级地方政府对城投公司的回收信用资源、减少信用供给等做法将逐渐增加或将成为常态。

政府和平台的关系已悄然发生变化，二者的关系重构势在必行。

城投公司在全国范围内的发展则要追溯到2008年。为应对国际金融危机，国家推出“四万亿”刺激计划，支持有条件的地方政府组建投融资平台，通过发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽政府投资项目配套资金的融资渠道。在此政策强刺激下，新的城投公司犹如雨后春笋般相继成立，并由省、直辖市级扩展到了地级市和区县。自此城投公司的发展步入快车道，各级地方政府和平台的关系进入蜜月期。

尽管国家自2010年开始陆续出台相关政策规范城投公司发展，诸如《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）、关于制止地方政府违法违规融资行为的通知（财预〔2012〕463号）等文件，但在分税制体制和地方经济发展的内生动力推动之下，这一阶段政策的出台丝毫没有抑制住城投公司大规模举债融资发展的势头。此时的政府和平台关系愈加紧密，可以说是“剪不断，理还乱”。

作为开启新时期城投转型发展的标志性政策文件，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）（以下简称43号文）文中规定，“明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担”。该政策文件首次从债务关系角度，对政府和平台公司的关系进行约束和界定。众所周知，债务关系属于地方政府和平台关系中核心要素，从此二者的关系渐行渐远。

2017年是进一步规范和理顺政府和平台关系的政策年。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）文件要求切实加强融资平台公司融资管理，文件规定“加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资”。政策导向和倒逼之下，市场化转型已成为城投公司发展不可逆转的趋势，尤其是在新时期规范地方政府举债，防范和化解系统性金融风险的政策和背景之下，政府和平台的政企关系愈加清晰。

43号文的出台基本宣告了我国旧有城建投融资体制的终结。而这一时期的城建投融资体制的显著特征是，“以各级地方政府信用背书为支撑，以城投公司作为主要融资载体”。在旧有的城建投融资体制形成和发展过程中，亦形成了政府和平台之间的相互依附关系，即平台依赖政府信用支持存在和发展，政府依赖平台解决城建资金问题。

如果我们将二者之间的依附关系进行更深层次定义的话，旧有城建投融资体制下的政府和平台关系可以定性为“委托-代理”关系。城投公司主要是代表政府进行相关项目的投融资和工程建设管理，并作为城市建设融资项目的代融资主体、项目实施的执行者、项目资金运用的管理者和项目后评估的组织者。此时的平台角色可以定位为地方政府融资代理人和政府职能的延伸者，恰恰是这种特殊的职能定位，使其无法摆脱政府行政上的约束，二者从而形成密不可分的依赖关系。

同时城投公司以政府信用为依托进行融资。作为政府投资项目的代融资主体，城投公司自身的融资能力极为有限，必须积极争取与所承担任务相匹配的财政、土地、政策等政府支持，在此基础上积极运作各类政府资源才能够确保融资任务的顺利完成。

旧有的“委托-代理”关系之下，导致的结果是严重的政企不分。平台处于政府部门、企业和事业单位之间，自身身份难以界定。“部门化管理严重”现象的普遍存在让我们有理由将平台的身份更多的时候定性为政府部门。所以从这个角度上讲，传统的政府和平台之间不是政企关系，也不是政资关系，更不是政府和市场之间的关系。更多的是一种扭曲的政府与其职能部门之间的内部关系。

（一）两种管理关系要不得，一种关系需建立

城投公司是一种中国特色的产物，“鹤立鸡群”，管理关系上不隶属于任何部门。各级城投公司往往是由一个区域内的政府最高层级的领导主管，而且城投公司开展的诸多工作都离不开主管领导协调之下多个职能部门的支持和配合。不同领导的管理能力、管理风格以及管理精力投入多寡导致政府对平台的管理状态不同。

现实之中，两种管理关系需要打破和摒弃，笔者形象将其定义为“保姆式管理”和“后妈式管理”。其中保姆式管理是指政府对平台的管理事无巨细或事必躬亲，实行平台公司凡事必汇报，无具体行政指令不行动的做法，这种管理关系在现实之中表现的比较普遍。

后妈式管理则是管理的另一种极端状态，即凡事平台自主决策，政府漠视或放手不管。这种管理关系也在少部分地区中存在。

无论哪一种关系都需要努力被改变，保姆式管理带来的严重后果是平台公司缺乏自主决策经营权，使得政府在对平台管理的部门化管理现象愈发严重，城投公司的市场化转型之路将无从谈起。而后妈式的管理则更不可取，导致的直接后果可能是政府官员渎职，严重的是造成国有资产的流失和区域地方政府债务风险的集聚。

我们需要做的是，在上述两种关系之间寻找到一个最佳平衡点。笔者将该种政府和平台的关系形象的比喻为“佛祖和悟空”的关系。面对严峻的政策形势，面对新时期新的发展机遇和挑战，平台公司应该具备如悟空的“七十二般变化”和“上天入地”等降妖除魔、神通广大的能力，这恰恰是政府（佛祖）所期望的。而悟空本领再高却永远也跑不出佛祖的手掌心，而我们知道，佛祖没有什么大事是不去找悟空的。这个比喻虽然形象，但实现却是件难事。一方面传统的管理思维打破和转变需要时间和双方的磨合，另一方面国资国企改革大背景下政企管理关系重构更需要不断的尝试和探索。

（二）新型政企管理关系重构路径探索

新时期，政府和平台的关系应从过去的政府和部门内部关系向政企关系以及政府和市场的关系转变。这是处理新时期政府和平台关系需要遵照的基本原则，也是城投公司能否实现转型发展应遵循的基本原则。而政府的管理方式变革是构建新型政府与平台关系的关键，这些管理方式变革的核心在于将过去“管制型政府”转变为“治理型政府”；将“政府驾驭平台”转变为“政府服务平台”。

“政企不分，政资不分”是目前实现平台公司未来发展转型首先需要突破的障碍之一。在现实背景和平台未来清晰的发展趋势之下，太多的政府依然没有突破对平台公司“部门化管理”这一旧有的管理理念和指导思想。试想如果指导思想出现偏差，那么在指导思想之下的具体举措多半会出现问题。

目前首要的问题是，各级地方政府对平台的管理核心要解决以下问题：第一，明晰管理原则，即解决为什么要管的问题；第二，厘清政府对平台公司的管理边界，即解决管什么和管到什么程度的问题；第三，确立管理手段和方式，即解决到底如何管的问题。

建议将“以放为主，放管结合”作为管理原则。原因在于管理的目的是实现未来平台公司转型和可持续发展，而不是仍然单纯将平台公司作为“政府的融资工具”看待。如果还有一个原则就是“分类监管”。未来政府应重点管理平台公司的国有资本布局，规范平台公司的资本运作（投资+融资），关注或提高平台公司的资本投资回报，以及最大限度的实现平台公司国有资产的保值增值等。在平台的政府投资项目和融资管理手段上，政府不应该是是行政指令和强行考核，而更多的应是引导平台公司如果开展市场化的投融资行为。即引导形成平台自主或自发举债融资和投资，同时亦是解决城市建设和发展这样一种机制。

在管理方式和手段上，应该由过去的政府或政府主管领导对平台公司的直接管理向优化企业内部法人治理结构，充分发挥各平台公司董事会、监事会的职能和作用转变。改变过去“内部治理结构形同虚设”的现象，这也是建立现代企业制度的根本所在。该种状态之下，政府只需管好“董事会，监事会”即可。

新型政府平台关系的构建，既需要政府一方主动打破旧有的管理思维，更需要城投公司的积极探索和主动作为。“去行政化”是实现城投公司市场化转型的重要一步。走好这一步，城投转型将收到事半功倍的效果。