在防控金融风险的强监管下，地方政府基础设施投资将逐渐规范理性，而产业结构调整、产业转型升级越来越成为当前各地政府应对经济下行压力、促进地方经济发展的战略重点和主要抓手。

对于实体经济企业而言，在当前经济进入增速换挡新常态下，一方面，必须投入资金进行技术创新与产品升级改造；另一方面，受制于直接融资难、金融机构为规避风险慎贷以及缺乏有效的担保机制，融资难融资贵成为实体经济企业，特别是小微企业发展的瓶颈。

融资担保是破解小微企业融资难融资贵问题的重要手段和关键环节，而小微企业融资难本质上是“市场失灵”，即由于收益和风险的不对称性造成融资担保市场供给不足、效率损失。这就迫切需要政府伸出“有形之手”，介入到融资担保体系中来，发挥政府的主导作用，引导担保机构为小微企业服务。

城投公司作为地方政府重要的投融资平台公司和国有企业，在剥离政府融资职能之后，面对新的政策环境和经济环境，其转型发展迫在眉睫。考虑到城投公司的特殊属性，其在市场化转型、实体化运作过程中，仍应全面履行政府职能的延伸，成为地方政府政策性和战略性投融资平台以及当地产业转型升级的导向平台。越来越多的城投公司正以各种形式参与到政府性融资担保体系建设中去，助力城投公司及地方产业“双转型”。

从1993年国务院批准设立我国第一家融资担保机构起，融资担保行业就确定了以政府为主，民间为辅，构建“一体两翼四层次”融资担保体系的发展框架，“一体”指以政策性担保机构为主体；“两翼”指商业性担保和民间互助性担保为两翼；四层次指全国、省、市、区（县）分级组建各类小微企业融资担保机构。

经过二十五年的发展，融资担保在扶持小微企业发展中发挥了巨大作用，但是融资担保行业发展仍存在一系列的问题，比如政策性担保机构弱化、商业性担保机构野蛮生长，担保机构为小微企业和“三农”服务的意愿有待增强和能力有待提高、经营行为不规范不审慎甚至引发风险以及监督主体不清、管理不到位等诸多问题。虽然过去各地政府（或授权城投公司）基本上都设立了融资担保公司，但是受地方政府重视程度、地方政府财力、风险承受能力、专业人才匮乏、市场化运作不足等因素影响，地方政府尚未充分发挥其在小微企业发展中的增信作用。

为此，2015年8月，国务院印发了《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发〔2015〕43号）对融资担保业的发展进行了系统、全面的规划和顶层设计，标志着我国融资担保业新一轮的改革正式启动。国发〔2015〕43号将主要服务于小微企业和“三农”等普惠领域、关系经济社会发展大局的融资担保业务定位为准公共产品，并强调了政府在促进融资担保体系发展中的主导、支持和引导作用。2017年8月，国务院出台了《融资担保公司监督管理条例》（国令第683号），2018年4月，银保监会又联合发展改革委、工业和信息化部、财政部、农业农村部、人民银行、国家市场监督管理总局等融资性担保业务监管部际联席会议成员单位，制定了《融资担保业务经营许可证管理办法》《融资担保责任余额计量办法》《融资担保公司资产比例管理办法》和《银行业金融机构与融资担保公司业务合作指引》四项配套制度，至此融资担保行业已建立起了“1+4”的完善监管体系。2018年3月28日，国务院常务会议决定，由中央财政发起、联合有意愿的金融机构共同设立国家融资担保基金，首期募资不低于600亿元，采取股权投资、再担保等形式支持各省（区、市）开展融资担保业务，带动各方资金扶持小微企业、“三农”和创业创新。

政策性融资担保体系的建立能够实现多方共赢：对于小微企业来说，提高了信贷的可获得性也降低了融资成本；对于银行等金融机构而言，政策性融资担保机构的介入有利于其控制管理成本和资金风险；对于地方政府来说，有利于防范和化解区域重大风险、推动地方产业结构调整和转型升级；而对于城投公司来说，地方政府授权其开展融资担保业务，不仅可以实现上述三个目的，而且还可以增加城投公司收益，助推城投公司发展转型。

1、城投公司参与政策性融资担保业务是其履行政府职能的延伸

后43号文时期，城投公司亟需通过转型实现自身的可持续发展。但是考虑到地方政府事权及财权的不匹配且在短期内很难得到本质性的改善，以及城投公司在地方经济发展中的特殊地位，城投公司在市场化转型的过程中，仍应全面履行政府职能的延伸，肩负城市开发建设的重要使命，成为推动产业转型升级和区域经济发展的平台。政策性融资担保是各地政府促进当地产业结构调整和转型升级的重要措施，城投公司参与该业务显然符合其现阶段的发展定位和使命要求。

2、城投公司开展政策性融资担保业务能够更好地发挥战略协同效应，提高融资担保运作效率

作为区域产业促进平台，城投公司往往布局金融服务板块，融资担保业务作为金融服务板块的重要子业务，地方政府授权城投公司开展，能够有效的发挥金融服务板块各子业务之间（比如产业投资基金、小额贷款）的协同效应。同时通过丰富金融服务板块业务，将更有利于发挥金融服务板块与产业投资、市政公用设施等业务板块之间的协同效应，如通过金融服务为产业投资板块寻求新的利润增长点。同时，城投公司虽然过去更多的是承担政府融资职能，但经过多年的发展，也积累了一定的管理经验和人才，由城投公司开展融资担保业务，能够更好的做到政企分开，市场化运作，也有利于防范财政金融风险。

城投公司可以通过出资新设、增资扩股、兼并重组等方式参与融资担保业务，地方政府也可以将符合条件小微企业担保基金、信保基金、风险池基金等改组为政策性融资担保机构，并由城投公司运营管理。考虑到区县经济总量相对较小，地方财政及风险承受能力有限，专业人才匮乏等原因，一般通过与市级或省级合作的方式开展融资担保业务。总的来说主要有两种模式：一是当地政府与上级政府直接合作在当地设立融资担保公司，一般来说当地政府处于控股地位；二是当地政府参股上级政府的政策性融资担保机构（比如县级政府参股市级或省级融资担保公司），再通过设立子公司或分公司方式承接当地的融资担保业务。

城投公司开展融资担保业务，中短期内仍应主要为小微企业和“三农”服务，并将其定位为准公共产品属性。在严格控制风险的情况下，适当为其他实体经济企业提供担保服务。

城投公司开展融资担保业务包括借款类担保、发行债券担保和其他融资担保，其中：借款类担保，是指担保人为被担保人贷款、互联网借贷、融资租赁、商业保理、票据承兑、信用证等债务融资提供担保；发行债券担保，是指担保人为被担保人发行债券等债务融资提供担保；其他融资担保，是指担保人为被担保人发行基金产品、信托产品、资产管理计划、资产支持证券等提供担保。

此外，融资担保机构还可以兼营诉讼保全担保以及投标担保、预付款担保、工程履约担保等履约担保业务，并且可以从事与担保业务有关的融资咨询、财务顾问等中介服务。

城投公司融资担保业务收入来源主要包括担保费收入和中介服务费收入。考虑到准公共产品属性，应遵循“保本微利”经营原则，各省一般都会设定政策性融资担保业务担保费率的最高限。

城投公司开展融资担保业务，亟需加强专业人才团队建设，并建立风险管控体系，同时要特别注意规范融资担保行为，防范和化解财政金融风险，当然融资担保业务的健康发展也离不开当地政府的大力支持。

大部分城投公司，特别是县级城投公司往往缺乏开展融资担保业务的专业人才，因此需要组建专业人才团队。一方面要给予专业人才提供充分的发展空间，包括引进行业领军人物，提供有吸引力的职位并充分授权，建立完善的培训机制等。另一方面要给专业人才提供有竞争力的薪酬，并将薪酬中的重要比例与业绩挂钩。

能否建立良好的风险防控体系是城投公司融资担保业务健康可持续发展的关键。首先，应建立健全融资担保机构的法人治理机制，规范内部管理，健全内部控制制度；其次，要合理确定担保机构与银行等金融机构、区（县）与市级、省级融资担保机构之间的风险分担比例，探索与保险公司合作增强风险承担能力；再次，做好保后贷后的项目跟踪管理；最后，还应平衡好风险防控和服务（产品）创新之间的关系。

地方政府（城投公司）在政策性融资担保体系构建中要规范融资担保行为，防范化解财政金融风险。《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）“允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任”。《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）明确指出“政府性融资担保机构应按照市场化方式运作，依法依规开展融资担保服务，自主经营、自负盈亏，不得要求或接受地方政府以任何形式在出资范围之外承担责任”。

城投公司开展融资担保业务显然离不开政府的大力支持。