一、新常态下城投公司的困局

（一）欠缺顶层设计、部门缺位越位和职能交叉严重

政府投融资管理不健全，缺乏统一、高效的城建投融资决策管理机构，决策存在主观随意性；城市建设投融资制度缺失。城市资源与资产注入、土地收储与运作、债务管理、平台资本金补偿、人才激励等制度不规范、不健全；城市规划体系散乱，在城市规划、功能定位、资金筹措方面缺乏统筹安排和控制；城市建设资源和资金利用分散，在城市建设投融资运行中，财政支出与公司投资界限迷糊，条理不清，公司借力财政、反哺财政存在缺失，财政与投融资系平台各行其道，造成原本已紧缺的城市资源更加紧张。 

（二）资金短缺是制约企业发展的瓶颈

未来三年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元，平均每年需要8万多亿元投入，约占全年全国近40万亿元固定资产投资额的20%。到2020年，“三个一亿人”目标实现，需要至少40万亿人民币用于城市建设。

43号文实施后，城投企业为政府融资职能的剥离，使银行信贷、影子银行资金改道或断流。新常态使得国民经济从高速发展调整到中高速发展，告别过去30多年10%的高速增长，变到7%左右甚至以下，必然带来政府投资强度的减弱，资金短缺的瓶颈依然长期存在。后续3～5年，每年6万亿元～8万亿元的缺口，将直接考验各级政府和城投公司的资本运作能力。  

新常态使得政府性债务从无序和不计成本的扩张，到建立借、用、还一体化的约束机制，并伴随《新预算法》实施，力图控制总体债务和负债成本，通过甄别和置换解决，以期解决城投公司80%以上代政府举债融资的问题，城投公司举债偿债的负担仍然没有放松，借新还旧、拆东墙补西墙不可避免。

（三）“四资”整合不力，缺乏集约经营和综合竞争能力

我国地方城投主要以基础设施和公共服务等领域为主，在做大过程中注入的主要是供水、供气、供热、公共交通和公共设施等行业和领域的国有资产。由于国有资产分散于政府和各个部门，很多地方政府对这些资源资产的规模性、统筹性认识不足，没有注意到资产整合注入的方式方法。不少地方政府拥有多个平台公司，政府“四资”分散，单个平台难以做大做强，出现了平台争抢政府“四资”的局面，给未来进一步整合带来了更多人事上的困难。由于平台小而弱，其所在地政府难在区域竞争中获得发展优势。

（四）职能定位单一，导致资产泡沫虚而不实

城投企业一般由政府全额出资，理应服务于人民利益和国家战略目标。过去的体制却缺乏这方面的机制设计，未能充分发挥城投公司的作用。很多地方政府对城投公司实行行政化的管理模式，管人管事管资产相结合，导致城投公司活力不足，难以适应国内外市场形势快速变化对企业快速决策的需求。在基建类领域，应分清市场与政府关系，建立对城投公司的补偿机制，赋予城投公司新的职能。

（五）业务前景不明，行政化倾向严重市场化动力不足

很多城投企业无法自主选择业务，对目前在手的业务，很难有决策和把控能力。政府对城投公司的关注与支持不足，导致城投公司对发展前景迷茫、信心不足。在这种情况下，城投公司很难得到政府长期可持续的政策支持，难以实现自身的业务积累与人力积累，其自身的危机意识、发展意识也逐渐淡薄起来。去行政化和更多的走向市场，是城投公司可持续发展的唯一选择。

（六）人才缺乏不适应投资经营和管理方面        

大多数城投企业的人才团队，来源于政府部门或极少部分来自于社会，其对企业投资、生产经营和管理等研究不够，导致“资源—资产—资本—资金” 转换效率不高；高层次的金融、管理、资本运作人才不足；公司领导班子中公务员、事业编人员身份居多，这些人缺乏必要的市场化历练，真正懂企业经营和经济管理的人员较少；企业内部治理、管控体系基本没有考虑参与市场竞争的机制，导致了城投企业整体投资能力和运行效率降低。

二、新常态下破解城投困局的思路

近年来，城投公司发挥着投融资改革先行者、城市建设主力军的作用，按照“化债、转型、求效”的基本要求，推动城投公司向真正的市场主体转型。破解城投国企所存在的问题与困难，重在“四化”： 市场化、实体化、规范化与多元化。

（一）市场化

是指在政府主导与市场化经营的关系中，市场化将是主基调。平台和政府之间，按照市场化要求，建立起运作规则，包括人、财、物、决策、经营等的管理方面，遵循市场化主体的要求构建，去除行政化色彩。发挥市场的主导性作用，政企分开，推动现代企业管理机制的形成，推动政府购买服务机制的建立，将是新的调整和发展方向。 

（二）实体化

是指国家对城投公司的管理趋于严格，城投公司的“政府背书”被斩断，公司持续融资需要更强的实力、更高水平的经营管理能力。城投公司需重组资源资产，“剥离”和“整合”两手操作，提高资产的有效性，同时积极介入经营性业务，实现城投公司的实体化。

（三）规范化

是指平台要从公司的决策机制、治理结构、管控体系、包括绩效和薪酬等方面，按照现代企业制度要求建立起来。因为越来越多的城市建设经过投资开发建设的热潮，目前已进入平稳发展期，资产经营管理更要强调长期稳定持续经营和发展，按照现代企业制度的要求，平台更需实现公司的规范化运作。

（四）多元化

是指城投公司业务发展应多元化和投资活动的多元化。城投公司作为国企改革的重要执行者，城投公司积淀和聚合了大量资产、资本和国有企业股权，将发挥资源整合、资产管理作用。

三、新常态下破解城投困局的着力点

推进城投公司的转型发展，关键是遵照“化债、转型、求效”六个字的基本要求。其中，化债是前提，转型是核心，求效是目的。以转型的思路和举措来推进化债取得实效，切实把准城投转型的切入点，务实、有效、稳健地推进城投改革发展，建议从以下五个方面着手，即统一的思想、科学的战略、雄厚的资金、精干的队伍与现代的管理。

（一）统一的思想

只有思想统一才可能目标统一、行动统一。城投国企必须重视的是“人”，将员工的思想统一在企业发展的宏观战略与阶段目标之下，将企业与员工融合为一个利益整体。为此，务必使员工树立深刻的“企业家园”意识，即企业是员工之家，员工是企业一员。只有人人凝聚在企业的向心圆周围，谋企业所想、行企业所欲，才能建立打破困境持续发展的企业之家，才能促成企业与员工共同发展。但要真正实现思想的统一，则需结合企业整体与员工个体实际，建立科学系统、密切融合企业与员工利益的管理机制，如员工参股机制、晋级机制、绩效考核机制、奖惩机制、淘汰机制、企业文化机制等。唯有如此，才能令行禁止，上下协同，各施其技，各展其才。推动城投向真正的市场主体转变，进一步去行政化、去官僚化。

（二）科学的战略

企业发展的战略关键在高层，战略的科学性取决于对法规、政策、市场、企业本身与员工的综合研判。为此，科学的战略必须以依法治企为基础，健全法规政策研究、信息整合工作、企业内外调研、产业趋势分析、战略可行性评估、民主集中决策等。只有确立了科学的战略，才可能有的放矢，制订出奇制胜的战术，并依托企业宏观战略，集中人财物力，发挥职业经理人、中层管理人与专业团队的主观能动性，使其针对企业优选的核心项目出击。那么，如何保障战略实施？必须以实现目标为根本，处理好以下几种关系：全局与局部的关系；放与控的关系；措施与效果的关系。

（三）雄厚的资金

雄厚的资金是维系企业的物质基础，而资金链一旦断裂则意味着企业破产。生存是企业的第一要务。面对资金短缺、“四资”整合不力、资产泡沫虚而不实等问题，首先要保证企业通过融资“输血”，化解债务危机与现金流危机。鉴于单一的银行借贷无法从根本上解决融资问题，所以集发行公司债，并利用中票、短融为一体的多轮驱动式创新模式成为化解融资问题的万全之策。虽然“城投公司举债偿债的负担仍然没有放松，借新还旧、拆东墙补西墙不可避免”，但这是企业减负“存身”的权宜之计，是以时间换空间的不二选择。再者，可以借力财政，对一些兼顾社会效益的项目积极介入，推动财政投入部分资金或建立贴息、偿债、补亏等机制，进而做大企业现金流，优化企业经营业绩，降低企业发债成本。一旦生存问题得以解决，就从生存向发展转型，制定并寻找能够发挥造血功能的战略与项目，即做好整合资源的加减乘除法，确定产业方向，集中发力于诸如商业地产、现代物流、高科技、教育、文化等优势产业，尽快创效增效，加快造血，突破资金瓶颈，实现企业良性运作。在经营开发方式上转型，从单纯的搞建设向实施有收益、有回报的项目开发转变。为此，战略投资、项目评估的智囊团队，以及职业化、专业化项目团队不可或缺。

（四）精干的队伍

城投企业突破困局的根本取决人才、队伍，从事（业）企（业）不分转向市场实体化运作，创新人事管理，引进专门人才，改革激励机制，破除发展障碍。在产业分工日益细化、市场化日益深化、管理日益规范化的背景下，没有一支高素质的专业化精干队伍将无法完成企业战略意图。因而，城投企业从以下几个方面着手打造适应企业市场化、实体化、规范化与多元化发展的人才队伍：一是唯才是举，不拘一格，以不为所有但求所用为原则，招揽高层次职业经理人；二是以自我培养为重点，通过以老带新、外出深造的“青蓝工程”提升企业自有人才素质；三是结合企业战略、重点重大工程项目，建立企业发展战略智囊团队；四是寻找、选择成熟的合作伙伴，通过实战的磨合、融合，提高管理队伍的人才质素。

（五）现代的管理

在体制机制上加大投融资创新力度，加速资产资本化、资本证券化，创新运行机制，形成实体化运作的投融资主体。企业的首要目标是效益，而效益一来自人才，二来自管理。只有适合企业实际的现代管理，才能最大限度挖掘、激发员工的潜能，创造出最大的经济效益与社会效益。建立适应市场经济的企业现代管理系统，完善覆盖人、财、事的决策、财务、人力、考核、薪酬、办公、工程、招投标、采购、流程等全方位管理制度，真正实现依法依规治企，依据制度管人。用公平、公正、公开的管理之“剑”削减成本之痈，开通提质增效之路。

总之，只有在国有企业市场化、实体化、规范化与多元化轨道上切中城投企业的现实症结，才能使城投企业突破目前的困局。目标直指效益，破困及时有效，为企业提质增效，经久发展开拓出新的路径。