目前，各地方政府的城投公司都走在“健全法人结构，剥离公益性资产、整合有效资源、创建国有资本运营集团”的转型大道上。集团型的城投公司未来如何发展，如何贯彻落实自谋发展与自求平衡的运营模式呢？本文就从主营业务方向之一的承接政府类工程做以简单阐述和分析，今天主要介绍一下“政府投资工程集中组织建设”方式。
经过多方考证，笔者认为此种方式起于江苏省。2018年1月，江苏省住建厅、省发改委、省财政厅三部门联合印发《推进政府投资工程集中组织建设的指导意见》（苏建建管〔2018〕23号）文件。
文件认为，政府投资工程是政府提供公共服务的重要保障和手段，政府投资工程建设组织方式直接关系到项目的管理水平和投资效益。
文件要求，以政府性资金为主要来源的公共工程项目实行集中组织建设（含新建、改建、扩建、维修改造等）。主要包括：
（一）党政机关、事业单位、社会团体等办公、业务用房及相关设施工程；
（二）科研、教育、文化、体育、卫生、民政等社会事业工程；
（三）公共基础设施工程；
（四）政府指定实行集中组织建设的其他工程。
想必大家对这个文件都不陌生，关于这个文件的过多内容，本文不再过多赘述，本文主要以实操环节进行讲解。
一、政府投资工程集中组织建设的交易结构
根据分析文件，集中组织建设的结构应该是：
（一）签订授权协议。政府与城投企业签订政府投资工程集中组织建设授权协议书，授权城投公司作为政府投资工程集中组织建设实施单位。
（二）招标施工单位。由获得授权的城投公司作为主体，招标具体施工单位。
（三）自筹工程款。由城投公司自筹资金，先行垫付工程款。
（四）向政府收管理费。根据与政府签订的协议，向政府收取相应的管理费。
其模式可概括为：“政府授权城投企业→城投作为集中组织建设实施单位—组织具体施工单位”。其中集中组织建设实施单位将承担相应工程的筹资职能。
具体模式如下：
二、城投公司作为集中组织建设实施单位的益处
（一）隔离政府债务。地方政府对基础设施的建设方式的举债方式包括发行地方政府债券、项目收益专项债、PPP等。这些方式无论哪种，都可能导致政府直接债务增加。但与之相比，政府投资工程集中组织建设项目既可满足地方政府基础设施建设的刚需，又可以有效减少政府直接债务，可谓一举双得。
（二）经营模式探索。就目前情况来看，政府投资工程集中组织建设项目手续简便、操作性强、年限短、风险小，将有助于平台公司探索转型成为国有资本投资运营公司的一种新途径，同时对于地方政府操作其他类型的政府投资类项目有借鉴意义。
（三）天然地位优势。地方城投公司具有了解区域情况、清晰审批流程等优势，与各相关职能部门沟通顺畅，这是一般社会资本所不具备的优势。
三、需要注意的方面
政府投资工程集中组织建设给城投公司带来的好处不言自明，但是对于此种合作模式，笔者有以下几点提醒：
（一）关于公开招标的问题
江苏省的23号文是2018年1月发布的，而国家发改委在2018年6月6日印发《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》的通知（发改法规规〔2018〕843号）中规定，必须招标的具体范围包括：
1．煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目；
2．铁路、公路、管道、水运，以及公共航空和 A1 级通用 机场等交通运输基础设施项目；
3．电信枢纽、通信信息网络等通信基础设施项目；
4．防洪、灌溉、排涝、引（供）水等水利基础设施项目；
5．城市轨道交通等城建项目。
地方城投公司在获得“集中组织建设单位”这一授权时，目前的通用方法是直接签署授权协议书。但在2018年6月6日之后，通过直接签署授权文件形式获取843号涉及的相关项目时，地方城投公司不能仅靠授权书，还需要通过招标，更加依法合规的取得项目。
（二）关于项目服务费收取比例的问题
地方政府与城投公司签定授权书时，必然会涉及到收取集中组织建设管理费事宜。这个费用怎么收取？以什么比例收取？收取过高，容易有审计风险；收取过低，城投公司不能自给自足。因此，笔者建议相关地区和单位可参考财政部《关于基本建设项目建设成本管理规定》的通知（财建〔2016〕504号）文件，酌情执行。
项目建设管理费总额控制数费率表 | |||
单位：万元 | |||
工程总概算 | 费率(％) | 算 例 | |
工程总概算 | 项目建设管理费 | ||
1000以下 | 2 | 1000 | 1000×2％＝20 |
1001－5000 | 1.5 | 5000 | 20＋(5000－1000)×1.5％＝80 |
5001－10000 | 1.2 | 10000 | 80＋(10000－5000)×1.2％＝140 |
10001－50000 | 1 | 50000 | 140＋(50000－10000)×1％＝540 |
50001－100000 | 0.8 | 100000 | 540＋(100000－50000)×0.8％＝940 |
100000以上 | 0.4 | 200000 | 940＋(200000－100000)×0.4％＝134 |
（三）关于资金筹集问题
根据财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）文件要求，“【还款能力评估】国有金融企业参与地方建设融资，应审慎评估融资主体的还款能力和还款来源，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息...”。
作为政府在直接投资工程领域的探索---集中组织建设所涉及的建设内容大部分都是具有半公益或公益属性，即基本没有现金流的工程。作为承接主体的城投公司们，需要考虑的不仅仅是管理费，更应该考虑的工程资金的筹集问题。
四、关于城投公司在工程领域的下一步工作建议
在城投公司考虑集中组织建设方式的同时，也应该多多考虑一下ABO模式（授权-建设-运营）。笔者认为ABO模式适合地区城投公司的原因有四：
一是ABO作为属于广义的PPP，可以不纳入狭义的PPP管理结构。
二是参与ABO的城投公司仅担任政府项目的投资方，而不是具体的操作方。
三是参与ABO的城投公司可以代表政府方签署相关协议，行使资金筹集与管理的职能，有效地发挥了城投公司的融资职能。
四是就目前情况来讲，ABO模式处于无标准、无指南、无管理的“三无”状态，但这又恰恰是它的优势之所在，可以任由想像与发挥，这将会是最能打动地方城投公司的地方。
正所谓“水无常形，兵无常法”，如果地方城投公司能够将很好的将集中组织建设与ABO模式有计划、有深度、有技巧的融合，那么对于城投公司的经营之路将是十分有益的。
五、结语
政府融资平台公司需要的是不仅是华丽的转身、更需要的是有深度的转型。平台公司应该放下过去“准政府”身份，要拿出“抓铁有痕、踏石留印”的恒心和韧劲，踏踏实实要做好转型计划方案，避免与政府形成“分而不离、脱而不开、官商合一”的复杂关系，真正的探索出一条属于自己的新路！
