2013年4月9日，银监会发布的《关于加强2013 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号）中规定：各银行业金融机构要遵循“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”的总体原则，以控制总量、优化结构、隔离风险、明晰职责为重点，继续推进地方政府融资平台（简称“融资平台”）贷款风险管控；2014年9月21日，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）中指出“加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作”；2017年4月26日，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）中指出“加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资”；2017年12月23日，财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中提出：“支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目”；2018年3月9日，国家发展改革委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中指出：分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目；2018年3月28日，财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）中指出“除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。”

二、平台公司债务和融资管理存在的普遍问题

平台公司因为有政府信用为其背书，其融资业务在资本市场一向深受各类金融机构追捧。大多数地方政府对平台公司举债根本就没有一个科学的决策过程，在平台公司举债软约束下，使得投融资平台过度融资的冲动得到充分释放。为完成融资业务，地方政府、平台以及金融机构三方默契一致，存在很多重复抵押、平台互保、违规放款等种种不规范的情况；同时，部分平台公司只负责借钱，从来就不考虑还的问题，要么就是一直采取借新还旧的融资模式，使得政府债务压力不断增大，甚至沦为庞氏融资；通常平台公司融来的资金并不纳入财政预算，支出不受约束，很容易导致融资被挪用甚至被政府用作一般性政府支出，一旦发生偿债风险，将会引起连锁反应，直接危及金融安全。 

长期以来，平台公司存在政企不分的现象。平台公司的主要班子成员一般纳入当地政府组织体系管理，由政府直接任命，部分地区甚至由当地财政、建设部门负责人兼任。在实质运作中，基本上按照政府指令办事，坚持政治效益和社会效益为先，经济效益的多寡大都不在考核范围内，形成行政化干预过多，企业自主性缺乏的现象，这也往往导致经营运作的效率和效益较低。此外，融资平台工作所涉及的领域较广，涵盖城市建设投资、城建开发、经营管理、政策法规等诸多方面。平台公司的高管层组成人员大都由当地政府部门抽调组成，多年的政府工作经历和习惯使他们无法由政府管理主体转向市场经营主体，在一定程度上可能会影响平台公司的决策执行。而平台招聘市场化专业人才，又存在薪资待遇、岗位匹配等诸多问题。

平台公司经过若干年的发展，虽然账面上积累了一定资产，资产总量看似很大，但实际有效资产有限，资产本身也存在很多问题。一是很多资产普遍手续不完善。很多项目都是按政府指令抢工建设，没有手续，决策程序不规范，导致项目建成后无法确权，也无法形成有效资产；二是资产无法发挥应有效益。一些公益性项目，例如体育场馆及周边配套基础设施等可能主要为了举办某种活动或赛事建设。平台公司承担了建设任务，但后期大都移交地方相应职能部门管理运营，虽然账面上看资产所有权在平台公司手里，但实际经营管理权却在其他职能部门手中，无法实现平台公司强化现金流的目标；三是无效资产多。很多诸如城市道路、公园、广场等基础设施由平台公司负责建设，建成后自然就作为资产沉淀在平台公司的账上，实际为无效资产； 四是资产整合度不高。一些资产呈现碎片化管理状态，整合利用不够，主要是因房屋产权、土地性质等原因，处于闲置状态尚未盘活利用的资产。

大多数平台公司没有制定专门的债务和融资管理制度，平台年度投资、融资、负债、还款无统一计划，也没有一套完善的谈判议价机制和一个统一谈判的职能部门。专业人才严重匮乏，很多平台从事投融资的人很多都是半途出家，大多数是普通的财务人员，无法适应新形势下的发展需求。债务风险预警和风控机制不健全，动态监控和评估主体缺位、措施不到位，监管不力、问责不严，造成债务约束机制软化，加大了政府投融资的债务风险。 

在政策强监管下，首先要做到短期内确保不出现偿债风险和流动性风险，提前做好计划完成政府隐性债务消债计划和平台公司市场化转型，以实现财政运行根本性好转和国有企业做强做大的目标。

平台公司可以从推进平台公司市场化转型、建立投融资机制、化解存量债务、市场化融资四个方面着手，按强体制、建机制、化债务、谋发展四步走，来实现投融资改革目标。

地方政府要尽早统筹区域资源资产，优化重组、通过注入优质资产做实做强平台，将平台公司转型为市场化运作的企业。在妥善处置债务的前提下撤销空壳公司、乡镇平台；出清低效资源、对债务进行归类打包，将低效资源、债务剥离到专门债务管理公司，由专门公司统一对债务进行管理；根据地方资源禀赋设置市场化运作的公司，推动市场化转型中的平台公司及转型后公益类国企积极依法合规承接政府项目，彻底告别“代筹资、代建设、代还款”的“三代”公司。 

1、做到有序举债。根据化解债务的总体目标和新上项目规模，由专门机构统一决策如何举债，既可以做到集中地方优势资源又可以对债务成本进行统一控制。可以探索成立有关投融资决策机构，统筹谋划地方政府和平台公司的融资工作。

2、建设项目优先排序。建立项目储备库，可实施滚动项目计划，通过投资项目决策机构对项目的必要性、资金来源进行联审，实现从投资审批的源头来控制债务的增长。

1、撤销地方政府及其部门，通过担保函、承诺函等方式，给平台公司融资提供的违规担保。在强监管下，历史遗留下来的涉及政府担保的存量债务，要逐步被清理。

2、撤销由股权合作关系转化成债权关系的名股实债等不合规操作。主要是指平台公司参与PPP、产业基金时，涉及明股实债的安排。43号文要求剥离融资平台的政府性融资职能，但是地方政府债券的口子不能够满足基本建设的需求，地方政府在事权的推动下“创新”了各种融资活动。比如在PPP和产业基金中，政府承诺补偿资本金损失、最低收益率保障和一定期限之后回购股权等。

3、清理违规购买服务合同。指基建、园区等项目的建设，包装成政府购买服务，平台公司拿着政府购买服务合同去金融机构融资，这实际是地方政府给平台公司提供了一个隐性担保。87号文明确了政府购买服务的“基本服务”、“先有预算，后购买服务”和“纳入指导性目录”的三原则，并首次以负面清单形式列出了不得以政府购买服务形式建设的工程领域。

4、加快债务置换。对平台而言，债务置换可以剥离债务，降低资产负债率。将短期、高利率的债务置换成长期、低利率的政府债券，可以优化债务结构。距离2018年8月债务置换截止期不到2个月，城投公司应加快和政府协商进行置换。

5、对有条件的项目进行债务重构。债务重构主要包括经营性项目债务重构、准公益性项目债务重构和纯公益性项目债务重构三个方面。经营性项目债务重构的重点是解决债务期限错配和融资成本过高的问题。准公益性项目的债务重构除了发行期限更长的债务融资工具和通过借新债还旧债的形式解决存量债务偿还风险外，还可采用PPP模式置换。对于无收益的纯公益性项目债务，除了前面提到的通过债务置换转化成期限更长、利率更低的地方政府债券，还可以通过设立基础设施建设公益产业基金补充用于存量债务偿还。

6、抓好土地出让化债。土地出让是防范政府债务风险，保障重点项目建设的重要抓手。盘活土地，经营好土地是第一要务，要围绕保障项目建设用地需求，重点抓好零散、闲置土地的收储工作，以土地收益最大化，保障项目建设资金需要，有效化解政府债务风险。

1、重组整合，提高融资能力

根据“同业合并、精简高效”的原则进行重组整合，发挥各业务板块之间的协调，从而提高平台公司的融资能力。

第一，合并平台公司，组建新的综合性集团。对于辖区内拥有较多平台公司，而且业务比较分散的地区，可以将业务相同或者互补的平台公司合并。通过强强联合、优势互补，充分发挥规模经济效应，实现融资能力的提升。 

第二，以大并小，做大做强大平台。这种模式主要依托现有的大型平台，通过股权划拨，将其他平台合并在内。以大并小的模式有以下几点好处。首先，相比于组建新的企业，以大并小在实务中更易操作。其次，便于战略转型，以综合实力强的城投作为承接其他平台的主体，更容易落实转型政策。最后，能够实现大型平台的业务多元化，并通过产业链整合，发挥协同效应，降低成本，提高效益。 

第三，以业务为导向，多家平台重组整合，成立新公司。对于辖区内拥有多家平台公司，而且不同平台公司有业务重叠的地区，可以通过股权划拨的方式，将业务相同、相似，或者互补性较强的板块重组整合，成立一批新的公司。这种操作模式，可以发挥规模效应，降低成本，尤其是供水、供热这些固定成本高的公益性行业，把具有相同业务的平台合并，能降低总的供应成本。

2、成立担保公司、从政府隐性担保转变为担保业务市场化。

政策强监管的核心是要划清地方政府债务和平台债务之间的界限，不再允许地方政府给平台公司提供担保。

50号文为隐性担保显性化提供了思路。根据50号文，允许地方政府结合财力，设立或参股担保公司，构建市场化的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司合法合规地提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担有限责任。平台公司可以通过地方政府出资或参股设立的担保公司，增信后对平台公司发债、贷款等外部融资提供担保，所融资金用于基础设施和公共服务等项目的建设、运营。

3、创新方式，实现多元化融资。

市场化转型后的平台公司要在夯实资产后抓紧重新开展信用评级工作。充分利用企业债券、公司债券、中期票据、信托计划、保险资金、产业基金、新型股权融资等多种方式融资，扩大直接融资比重，建立由平台公司参与的PPP基金等。转型后的平台公司可以通过尝试盘活存量资产，以ABS、TOT的方式融资。通过资产证券化能将其未来的收入折现，提升资产流动性，不增加企业负债，起到优化资产负债表的效果。

4、作为社会资本参与PPP

地方债务监管过程中，清理、整顿了PPP和产业基金。六部委联合印发的50号文打击明股实债，财政部92号文叫停非规范化的PPP项目，国资委192号文管控央企参与PPP。资管新规限制多层嵌套、合格投资者限制、期限匹配、分级要求、禁止资金池业务，也使得PPP和产业基金募资更为困难。但监管目的不是限制PPP和产业基金模式，而是让它合法、合规，避免增加地方隐性债务。市场化转型后的平台公司，非常适合作为PPP项目的社会资本方。首先，它在基础设施和公共服务领域，有相关的建设经验。其次，有具体项目的运营经验，这是普通国企所没有的。最后，和地方政府打了很长时间的交道，对当地的情况比较熟悉，这有助于PPP项目的成功运营。

结束语：防范不发生系统性的金融风险是我国当前面临的三大攻坚战任务之一，金融风险主要来自于政府、企业、个人的杠杆率太高，而平台公司是地方政府隐性债务的主体，因此做好平台公司的债务化解和融资工作对于推动我国投融资体制改革、防范金融风险有着非常重要的意义。