一、引言
防范化解重大风险是中央明确提出的，并将其列为决胜全面建成小康社会三大攻坚战之首，而消除当前金融风险隐患，防范化解地方政府债务风险是其中最紧要的任务，也是守住不发生系统性和区域性风险底线的必然要求。 国发〔2014〕43号颁布以来，党中央、国务院高度重视地方政府债务管理和风险防控工作，并采取了一系列“开前门、赌后门”的政策和措施，包括地方政府债务限额管理和预算管理、规范地方政府债券发行、建立地方政府债务风险预警及应急处置制度、建立地方政府债务日常监督机制及清理整改违法违规融资担保问题等。通过持续规范管理，截至2017年末，我国政府债务余额为29.95万亿元，负债率为36.2%；地方政府债务余额为16.47万亿元，债务率为70.58%，无论是负债率还是债务率都低于国际通行警戒线（负债率60%，债务率100%-120%）。总体来看，目前地方政府债务风险总体可控。但这是针对显性债务而言的，而更大的风险在于地方政府隐性债务。隐性债务很难进行精确统计，根据不同中介机构的预测结果，隐性债务的规模大体是显性债务的1.2-2倍。
地方政府投融资平台公司（以下简称“城投公司”）是过去地方政府投融资体制改革的产物，也一直是地方政府融资的代理人。国发〔2014〕43号文要求剥离融资平台公司政府融资职能，明确划清政府与企业的界限，融资平台公司不得新增政府债务。但受地方过度举债谋“政绩”、项目实施责任不落实、金融机构推波助澜、违法违规融资行为问责不到位等因素影响，地方政府违法违规举债担保现象仍有发生。随着深化投融资体制改革、规范地方政府债务管理等工作的不断推进，城投公司作为地方政府隐性债务的主要载体，既肩负存量债务风险处置和化解的重担，同时又面临剥离政府融资职能后的转型发展问题。
二、城投公司转型发展与存量债务化解的关系
城投公司转型发展和存量债务化解两者之间是相辅相成，难以割裂的。
1、妥善处置和化解存量债务是城投公司转型发展的核心环节
在地方政府投融资模式重构和对政府违法违规举债约束问责的背景下，城投公司如不进行相应转型，增加自身造血机制，未来势必面临被淘汰风险。因此，城投公司转型是大势所趋。但城投公司在转型过程中，将面临众多难题，其中妥善处理和化解存量债务是当前城投公司实现轻装上阵、降低转型成本、顺利实现转型的核心环节。如果出现债务风险导致资金链断裂，那么城投公司转型发展也无从谈起。城投公司转型发展无法一蹴而就，当前大部分城投公司转型尚处于起步或过渡阶段，当务之急也就是要妥善处理好存量债务，有效化解债务风险。
2、城投公司转型发展是存量债务化解的长期可持续路径
监管政策频出，城投公司转型迫在眉睫。城投公司要实在发展转型，首先要理顺与政府的管理和业务关系，促使地方政府从“管理职能”向“监督职能”转变，利用市场手段引导城投公司发展；其次，政府要加大对城投公司发展转型的支持，包括推进优质国有资产整合、授予特许经营权、提供政府优惠政策、推动混合所有制改革等；再次，城投公司要发展经营性业务，实现业务多元化，加强自身造血能力；最后，城投公司还应创新投融资模式，积极引进社会资本，增强再融资能力。综上所述，城投公司实现转型发展，对于存量债务处置和化解来说无疑是一条长期可持续路径。
三、城投公司存量债务分类
国发〔2014〕43号文和新《预算法》实施，明确规定2015年以后地方政府不得通过城投公司举借债务，城投公司债务不再属于地方政府性债务。但2015年后，城投公司事实上仍然在承担地方基础设施建设和公用事业服务职能，并未完全退出政府性债务领域，因此也积累了大量的隐性债务。从审计署对地方政府性债务的审计标准出发，综合考虑城投公司存量债务偿债资金来源（是否财政资金偿还）、存量项目性质、存量项目是否产生现金流等因素，将城投公司存量债务分为三类。
1、经清理甄别认定的截至2014年末的存量地方政府性债务
根据《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号），经清理甄别认定的截至2014年末的地方政府性债务余额为24万亿，其中地方政府负有偿还责任的债务（地方政府债务）规模为15.4万亿，地方政府或有债务规模为8.6万亿。就城投公司而言，包括三类：第一类是城投公司举借、拖欠或以回购（BT）等方式形成的债务中确定由财政资金偿还的债务，该类债务列入政府债务；第二类是城投公司举借的确定以非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务，该类债务为地方政府负有担保责任的债务；第三类城投公司为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务，政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。上述债务的认定仅限于2014年12月31日以前形成的债务，2015年以后城投公司理论上不应新增，这也是财政部2015年以来严查防范的违法违规举债行为。
2、地方政府隐性债务
所谓地方政府隐性债务，目前并没有统一的定义，广义上是指从法律上没有明确由政府来承担，但是政府出于规则或者道义的要求，未来的偿债责任最终会落到政府身上。而从政府和媒体角度来看，地方政府隐性债务就是地方政府的违法违规举债和变相举债所形成的政府义务。城投公司的隐性债务包括两部分，一部分是2014年未纳入清理甄别认定范围的，另一部分是2015年以后新产生的。
由于各省市对国发〔2014〕43号文所划分三类债务的口径不完全相同，使得部分省市2015年前的债务并没有纳入到政府性债务体系范围内，该部分债务实际上为政府债务或政府或有债务，但并没有显性化。
2015年后以城投公司为主体的违法违规和变相举债行为主要包括以下几类：一是地方政府通过城投公司以银行贷款、信托产品等方式融资；二是地方政府为城投公司融资提供担保，包括向债权人出具担保函、承诺函、安慰函或制发内部文件、通知、会议纪要等；三是地方政府将公益性资产注入城投公司，城投公司以其抵押融资；四是城投公司作为主体承接政府购买工程项目并举借债务；五是对不满足国办发〔2015〕42号文要求的城投公司作为社会资本方参与PPP项目；六是城投公司以公益性资产开展融资租赁、发行中期票据等。
3、城投公司自身债务
城投公司自身债务是指城投公司作为市场化运营主体举借的债务，主要包括两类：一是城投公司因承担公益性项目建设运营举借的债务，项目有稳定性经营收入并主要依靠自身收益偿还，或者项目本身虽无经营收入或经营收入不足以覆盖本息的，但与地方政府建立了合法合规的业务关系和回报机制；二是城投公司因承担非公益性项目建设运营举借的债务，即城投公司参与市场化运营，进行产业化融资而形成的债务。
四、城投公司存量债务化解
按照“分类处置”原则，在对城投公司存量债务进行分类的基础上，提出每类债务处置及化解的思路及对策。
图1：城投公司存量债务化解思路图
1、经清理甄别认定的截至2014年末的存量地方政府性债务
《地方政府性债务风险分类处置指南》（财预〔2016〕152号）明确了地方政府对该类债务承担的偿还责任范围。
对于非政府债券形式的存量政府债务，地方政府允许通过发行政府债券进行置换。通过债务置换，把城投公司政府债务中原来短期、高利息的债务转化为中长期、低利息的政府债券，有利于缓解存量债务集中到期偿还风险，避免城投公司资金链断裂。截至2017年末，地方政府发行置换债券已达10.84万亿。财预〔2018〕34号要求加快存量地方政府债务置换进度，2018年是地方政府债务置换的最后一年，因此城投公司应积极与银行等金融机构协商沟通，推动政府债务置换工作，减轻自身压力。
对于存量或有债务，不属于地方政府债务，虽然在发生偿债风险时，地方政府会依法承担适当民事赔偿责任或根据具体情况实施救助，但是政府依旧保留对城投公司的追偿权。因此，对该类债务，城投公司仍因积极采取资产盘活、PPP等措施进行处置和化解。
2、地方政府隐性债务
隐性债务是我国地方政府债务风险最为集中的地带，而城投公司是地方政府隐性债务的主要载体，地方政府的支持、帮助和推动对该类债务的整改、处置和化解极其重要，主要包括以下几种方式：
（1）资产重组、盘活。首先地方政府通过对现有国有资产资源的清查梳理分析，将具有一定收益来源的国有资产整合注入到城投公司，比如分散的城市空间资源、闲置的土地房产、具有一定经营效益的公益设施等，充分发挥资产规模效应，形成合力；其次，城投公司应加强资产运营能力，创造条件将部分公益性资产改造成具有经营性现金流的资产；再次，对于城投公司长期形成的与政府之间的往来款，通过资产置换等方式进行转换；最后，在一定条件下通过出售、转让、拍卖、租赁、资产证券化等方式将存量资产盘活，迅速获得流动性，减轻债务负担。
（2）政府和社会资本合作（ PPP）。自2015年PPP模式全面推广以来，PPP模式一直是监管层化解地方政府融资平台公司债务风险的有效工具。国办发〔2015〕42号指出要积极运用TOT、ROT等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力。财金〔2014〕112号要求各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险。财建〔2015〕29号文再次强调为缓解地方债务风险，当前重点推进符合条件的存量项目按PPP模式改造。因此，城投公司应紧抓政策机遇，筛选符合政策要求的存量项目将其转化为PPP模式，缓解短期资金压力，保证债务的顺利偿还。
（3）混合所有制改革。混合所有制改革对于城投公司来说，短期能够通过引入非国有资金缓解偿债资金压力，城投公司亦可以通过债转股方式化解债务风险；长期来说，通过引入非国有资本增强企业竞争力，实现国有资产的保值增值，提升城投公司再融资能力。《关于深化国有企业改革的指导意见》《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革〔2015〕133号）三个文件形成一套组合拳，清晰的指出了国有企业混合所有制改革的操作规范。当然如何选择混改主体，如何设计混改模式，如何有效防止国有资产流失，需要进行科学论证和设计。
3、城投公司自身债务
城投公司自身债务是明确的非地方政府性债务，由城投公司自身承担偿还责任。对于该类债务，首先是要建立明确的业务模式、盈利模式和回报机制，比如对于棚户区改造项目的政府购买服务模式、一般政府投资项目的代建模式、PPP模式等，同时地方政府还要依法依规落实原合作协议各项条件，比如一些补贴、政策优惠等条款。总的来说，对于项目收益能按时还本付息的债务通过项目收益偿还，对于债务期限错配和融资成本高的债务，考虑通过债务重组方式进行债务风险化解，比如贷款展期、借新还旧等方式，但这需要与金融机构等债权人进行充分的协调和沟通。
五、总结
地方政府投融资平台负责规模大，且增长速度较快，大量债务还存在一定的偿还风险，城投公司有效处置和化解债务风险，对自身转型发展、财政可持续性、金融安全、社会稳定都具有重大意义。因此，城投公司因结合债务性质、项目属性、项目现金流等因素，通过债务置换、资产重组、资产盘活、PPP、混合所有制改革、债务重组等方式积极化解债务风险。当然城投公司债务风险的化解，离不开地方政府的支持和帮助以及金融机构的配合。
