《意见》发布的背景和意义

从2009年试点启动以来，我国地方政府债券市场取得了长足的发展，发行规模持续扩大、市场机制逐步深化。截至2017年末，我国地方政府债券存量达14.7万亿元，是债券市场存量规模最大的品种，为建立规范的地方政府融资机制、扩大地方政府融资渠道、防范债务风险发挥了重要作用。同时应该看到，作为我国地方政府融资的主渠道，与成熟市场相比，地方政府债券市场还存在进一步完善的空间。面对党的十九大提出的改革任务，迫切需要加快推进地方政府债券市场改革，推动市场深化发展。

2018年是全面贯彻党的十九大精神的开局之年，也是地方政府债务置换收官之年，更是地方政府债券市场深化发展的关键之年。为满足积极财政政策实施、政府债务顺利置换及经济平稳增长的需要，地方政府债券仍需维持较大的发行规模。在国内外多种因素的综合作用下，地方政府债券发行面临复杂多变的宏观经济形势和债券市场环境，给做好地方政府债券发行及管理工作带来一定挑战。

面对新形势和新要求，财政部在吸收前期理论研究、总结各地实践经验的基础上，制定并发布《意见》。与以往政策相比，《意见》延续了提升地方政府债券市场化水平、规范地方债务管理的总体思路，并在发债计划管理、债券发行组织、期限结构比例、市场机制约束、投资者培育、资金管理优化、能力建设等多个方面提出许多新举措，得到了各地方和市场的积极响应。

这些新变化、新政策，既为地方政府合理制定发行计划、选择发行方式提供了便利，有助于保障债券顺利发行、降低融资成本、稳定市场预期；又增加了地方政府在选择发行期限、品种等方面的灵活性，能够更好地实现地方政府债券供需匹配，提高资金的使用效率，还可发掘更多的地方政府应债资源。总体来看，落实《意见》的各项举措，有利于推动地方政府债券管理更加精细化，统筹地方政府债券发行均衡性与效率，提高市场化水平及二级市场流动性，有效保障债券发行工作顺利开展和债务置换工作的圆满完成。

同时，在信息披露、信用评级、资金运用等环节，夯实机制安排，健全了市场健康发展的长效机制。上述举措也将为构建多层次的资本市场、深化利率市场化改革、推动财税体制改革、保持经济平稳发展发挥积极作用。

《意见》的具体创新内容

（一）完善地方债券发行计划管理

《意见》鼓励地方政府提前发布发债计划，在沿用“公开发行每季度发行量原则上控制在本地区全年公开发行规模的30%以内”规定的基础上，针对特殊情况区别对待：全年发债规模不足500亿元，或置换债券计划发行量占比大于40%，或项目建设时间窗口较少的地区，季度发行比例上限放宽至40%；年内未发行规模不足100亿元的地区，可选择一次性发行。此举保持发行供给节奏的同时，实事求是地给予各地更多的自由决策空间，使地方科学合理安排发行计划，稳定市场预期，有助于提高发行效率、降低发行综合成本。

此外，《意见》允许一个省份在同一时段发行相同期限的一般债券和专项债券，有利于加快发行节奏，提高发行窗口期运用效率。

（二）提升地方债券发行定价的市场化水平

地方政府债券市场发行定价市场化是关系市场健康发展的主要问题之一。《意见》要求地方财政部门、承销团成员、信用评级机构等各个市场参与主体，强化市场化意识，严格按照市场化、规范化原则做好地方债券发行相关工作，以进一步发挥市场在地方债券发行定价中的决定性作用，促进地方债券发行利率反映实际市场供求关系。此举有助于促进公允价格的形成，缩小一级市场发行定价和二级市场估值间的差异，提高二级市场流动性，助推利率市场化发展。同时还促使不同信用地区间利差常态化，用价格信号督促加强债务管理，提高融资决策及项目管理水平。

《意见》首次定义干预发行的行为，并明确对采用非市场化招标的财政部门、恶意扰乱定价的承销团成员的处理措施。相比而言，此次规定更加严格、细致，有可操作性，强化了行为监管。

（三）丰富地方债券发行方式

随着地方政府债券市场的发展，出现了一些新情况：市场变化剧烈，固定计划发行面临较多不确定性；随着专项债券发展，债券单期规模较小，比较“零碎化”，需要创新拓展发行方式。

借鉴市场成熟经验，《意见》允许弹性招标，即事先设定招标发行额区间，按照既定的发行规则，根据最终投标倍数确定实际发行量；允许对单只发行规模较小的债券承销发行；适当加大项目收益债集合发行力度，以提高地方政府债券发行效率，防范未足额发行风险，优化融资结构，降低发行操作成本。此外，《意见》还在前期试点的基础上，提出合理开展续发行，以满足市场交易需要，提高债券流动性。

（四）健全地方政府债券期限管理

此前，我国地方政府债券发行期限为1、3、5、7、10年等关键期限，最长为10年。此次《意见》进一步增加地方债券的期限品种，一般债券增加2年、15年、20年期限，普通专项债券增加15年、20年期限，丰富了地方政府债券的期限结构，更好地匹配长周期项目的融资需求，及保险公司、证券公司、基金公司等不同类型投资者的偏好，增强了市场活力。

同时，《意见》简化期限结构管理，只设定公开发行的7年期以上一般债券、普通专项债券的发行上限比例为60%，并建立长短期限债券发行规模相关联的机制。此举在限制各地偏好发行长期限地方政府债券冲动的同时，平衡了地方财政部门和市场投资者对期限结构的要求，满足了地方经济社会发展对长期资金的需要，有利于目前调整债务结构、缓解还本付息压力、降低融资成本，也有利于不断丰富地方政府债券市场深度广度，构建完整的债券收益率曲线。《意见》还明确项目收益债券不设发行期限要求，而是根据项目建设运营周期、资金需求等因素合理确定，实现了项目收益债券与项目融资需求的对应，进一步完善项目收益债券的制度设计，提高了融资效率，助力优质项目落地。

（五）加强市场化约束机制建设

地方政府债券市场发展过程中，存在信用评级趋同、信息披露不充分等问题。《意见》进一步完善信用评级和信息披露制度，以健全市场化约束机制，为提升地方政府债券市场化水平提供制度保证。在信用评级方面，《意见》强化自律管理，推动国债协会研究制定地方债券信用评级自律规范，建立地方债券信用评级业务评价体系。此举可加强对评级机构的监督，提高信用评级质量，也有利于规范地方政府融资行为，建立市场化的激励约束机制。

在信息披露方面，进一步要求增加披露具体使用项目等信息，并鼓励充分披露项目收益专项债券的项目情况、收益和融资平衡方案等信息，丰富、细化专项债券信息披露内容，持续规范、完整，在提升市场透明度的同时，便利投资人及时准确掌握信息、合理决策，保护投资者合法权益，防范市场风险。

（六）促进地方债券投资主体多元化

当前，地方政府债券投资者较为集中，商业银行持有占比超过八成，二级市场流动性有待提高。2017年国债换手率约为地方政府债券的20倍。《意见》鼓励各类机构和个人全面参与地方债券投资；继续推动自贸区发行，吸引外资机构参与。通过多种方式，进一步拓宽投资者基础，降低融资成本，助力市场流动性提升。《意见》还鼓励商业银行探索柜台销售地方债券，该表述较之前更加积极，可推测相关工作正加速推进，有望近期落地。

《意见》还提出不断完善交易流通、回购、质押安排，以扩大地方政府债券使用，提高二级市场流动性。

（七）创新债券资金管理方式

地方政府债券到期还本付息时，容易造成库款余额短期高企、增加利息负担、影响资金使用效率的情况。为此，《意见》着眼于统筹做好地方债券还本付息和库款管理工作，推动库款资金管理模式改革，允许使用闲置库款垫付，允许研究开展地方债券提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还工作，同时防范偿债资金闲置浪费或挪用风险。

实践中，上述工作与地方财政库款管理密切配合、高度衔接。应鼓励各地在保障债券顺利兑付的情况下，降低财政资金的综合成本，提高库款资金效益。

（八）加强债券发行能力建设

满足地方债券大规模、高频度发行的需要，迫切要求加强组织、制度和人员保障，核心是能力建设。《意见》具体提出要加强地方财政部门内部的协调沟通，充实债券发行人员配备、加强培训和指导；首次提出引入第三方机构参与地方政府债券发行工作，提高债券管理专业化和市场化程度。