随着国家分税制改革和城镇化进程不断加快，地方政府投融资平台应运而生，并经历了多次的改革重组。任何事物的发展都有其自身的发展规律，从投融资的角度来说这些平台从诞生到现在大概经历了三个发展阶段。第一阶段以政府信用为基础，用未来的钱，建设现在的城市为思路，进行大规模举债建设。这一阶段的典型特征是投融资平台在较短的时期内集中城市资源，以加速城市发展为基础。第二阶段是盘活存量，经营城市思路。这一阶段是以政府加大对投融资平台的整合为基础，以效率为标志，对基础设施存量资产变现，并适当开发一些地方业务，为城市建设筹措资金，改善城市形象。第三阶段是通过资本运作，打造投融资平台的资金良性循环体系。在此阶段中，投融资平台以市场化手段融资，建立多元化的融资渠道，形成可持续发展的投融资模式，为城市发展提供长久的服务。投融资平台经历三个发展阶段之后，呈现出资产规模大和业务发展条线多等特点，同时投融资平台还受到国家政策体系、财政体系和金融体系的影响，为了适应新时代的发展趋势，各类平台正在实现不同方式的整合，以集团化的形式呈现，而这种集团化在新形势下出现了两个方面的发展趋势。

（一）战略控股趋势

战略控股型集团公司是指通过控股方式或其它方式形成企业集团，其特点在于追求资本增值与多元产业发展为双重目标，通过产业选择、核心企业和集团公司与下属公司关系稳定方式来实现双重目标。因此，战略控股型集团公司的另一种说法是地方政府对融资平台以土地等各类资产注入为基础的改组改造过程中，由于自身的资产规模不断扩大，投融资平台已经有战略控股转化的趋势。在这一趋势下，投融资平台通过股权投资和资产经营管理为基础，对内外资源进行整合和分工，以战略控股集团公司的形式，引领城市建设。战略控股以三个方面为典型特征：

1、领域综合化。投融资平台的业务布局不再局限于城建领域，城市的产业升级和外来产业的承接任务也逐渐由投融资平台担任。例如天津城投集团以着力发挥政府“投融资平台、投资建设平台、城市综合开发平台”的三大作用，逐步构建了公益性项目实施政府采购，经营性项目实施特许经营的业务模式，充分利用金融先行先试的政策优势，顺利将天津的城市资源优势转化为资金优势和产业优势，使得天津市的整体城市面貌得到了根本性的改善，使城市载体功能得到大幅提升。由此可见，投融资平台通过资金与项目之间的纽带作用，发挥地方政府控制资产与资本效率的同时，推动了城市发展和产业升级，并有效的隔离风险。

2、分工协作化。随着整个城市的国有资产资源在投融资平台集聚，面对如此庞大的资产时，专业化分工就显得尤为必要。最典型的分工协作性政府投融资平台就是重庆“八大投”，即重庆市高速公路发展有限公司、重庆市高等公路建设投资有限公司、重庆市城市建设投资有限公司、重庆市建设投资公司、重庆市水利投资有限公司、重庆市开发投资有限公司、重庆市水务集团、重庆市地产集团，均由政府整合各类分散的行业资源而设立。同时，还可以依据资产属性将平台公司分为公益性资产运作平台、经营性资产运作平台等。通过各个平台之间分工协作实现政府的战略宏图。

3、市场化经营。战略控股性平台公司成立的初衷便在于摆脱政府的一些政策性指令任务，以及各种在平台公司成立之初被动接手的一些资金和城市空壳资源等，所以未来的投融资平台在逐步弱化项目建设职能的同时，应以资产和资本运作为其主要的经营方向。同时，还应该加大地方产业项目整合的力度，通过地方稀缺性资源的整合，以金融杠杆功能放大对地方经济发展的支持倍数。

（二）金融控股平台

在资本市场高度发达的今天，在应对经济危机时多数地方政府认识到一味依赖投资拉动效果并不是非常理想，金融的集聚效应反而效果更加显著。所以地方政府所关注的目标也从国有商业银行及全国性的股份制商业银行，转向其手中能控制的地方性金融资源，例如一些城市商业银行、担保公司和小贷公司等。而金融控股平台也由此而生，此类金融控股平台有别于现有的融资平台模式，它以整合和发挥地方性金融资源的融资潜力为出发点，形成与“战略控股”相互呼应的格局，同时地方政府组建金控公司，最大的好处或者说最终的目的就是要建立多元化融资渠道，打造融资成本洼地，并通过产融结合推动和促进当地实体经济发展。

地方政府通过整合地方性金融资源的方式组建“金融控股”平台，一般通过三个步骤来进行。第一步，通过对地方大型的国有集团进行控股化重组，直接形成金融控股集团或新的金融控股公司。第二步，以换股或国有股权无偿划拨的形式，将地方分散的地方性银行、证券、保险、信托或租赁机构的股权，整合形成金融控股集团。第三步，以控股公司为基础，对整个地方金融资源实现集中控制和管理。而未来金控平台组建和健康发展的关键在于三个方面：一是定位，地方政府投融资平台转型为金融行业投资和运营的主体，一定要具备转型基础和发展条件。二是主营业务，金控平台的投资和服务一定要在国有资产和城市资源的开发利用有一定的基础，同时融资建设、市场化服务和资本运作也得高度发达水平之后，才能发挥自身独有的能力。三是资源和能力，多数金控平台的运行和管理由政府部门把控，专业性人才的缺乏使得金融控股平台日常的运营和管理出现混乱，因此，必须解决好人员的相关问题。

投融资平台集团化的两种发展趋势，都是投融资平台为了摆脱政府行政性指令或单一职能所带来的困扰。集团化是投融资平台壮大资产，实现市场化转型的必由之路，但是，集团化发展面临如何提升集团内部管理水平以实现集团顺利管理庞大的资产和过多的业务条线。

（一）投融资平台的管控问题

对于投融资平台而言，集团化发展只是其实现可持续发展的方向和路径之一。正如上文所说，投融资平台实现集团化发展之后，面对如此规模庞大的公司如何进行内部管理，以实现投融资平台主业不放松，其他多元化投资有效的管理和控制。但是就目前而言，集团化管控主要存在以下几个问题。

1、投融资平台的业务模式、业务板块的划分，这个划分没有考虑到投融资平台的经营性，准经营性和公益性的多重资产特性。

2、投融资平台的业务模式、业务板块的划分没有考虑到各个子公司参股公司的管理权限特性。

3、投融资平台的子公司大多通过行政划拨方式组建，以“先有儿子，后有老子”，双方的资产纽带以“推积木”形式或者机械式组合拼接在一起，而非通过正常的投资形成的控制关系，资源在各个分子公司之间无法形成有效配置，形成协同与互补。

4、目前大多投融资平台组建的集团公司其管控模式偏重于传统行政管理型的单一管理，而这种管理模式已不适应现阶段管控要求。

5、现有的体制束缚下，对平台集团化的治理与运用存在争议，游走于行政命令和市场化企业治理规范之间，存在高度集权一竿子插到底的情况。

6、集团战略缺乏对于各业务板块的统筹导向和引领，集团与下属子公司之间缺乏一个完整的体系。

7、管理团队不能胜任工作强度与难度，从根本上导致了运作效率不高。

8、高素质的人才缺乏制约平台公司的发展。

（二）投融资平台的管控模式的选择

内部管控模式是地方政府投融资平台集团化管控体系的具体化，集团化管控理论将管控模式分为三大类：财务控制型、战略管理型、运营控制型。这三种管控模式只是一个基础，比较宏观界定了母子公司之间的管控界面、管控主体和管控维度，这三种管控模式并没有优劣之分，每种管控模式内涵都比较丰富，且它们之间也不是相互间隔的，而是彼此包含。在管控模式中管控维度是核心，它从管理模块和管理事项之中，决定了管理界面和管控核心权限。根据地方政府对投融资平台的定位，一般情况下，管控维度包括七个方面：战略控制、计划预算控制、人员控制、审批权限控制、财务控制、信息控制和审计控制。

根据投融资平台的特殊性，在选择管控模式时，应特别关注三个因素：资产属性、权属关系和高层人员的性质。资产属性：投融资平台集团的资产可以分为公益性资产、准经营性资产和经营性资产。这三类资产的占比情况影响着企业战略选择和业务模式，从而决定了企业的管控模式。权属关系：投融资平台的权属关系主要体现在两个方面，股权占比是一方面，它是指集团公司对下属企业的占股情况，根据持股比例的不同可以分为合资子公司、控股公司和参股公司；政府与企业之间的关系是另一方面，集团的实际控制关系和企业是否独立经营，这些都会影响集团的管控模式。高层人员的性质：无论是何种形式的公司，都是以高层人员主导公司的营业方向，而投融资平台的高层管理人员一般都带有政府背景，或者直接以一定级别的官员兼任。这两个方面都影响着管控模式的选择与实施，也正是由于这两个方面的原因，特别是第二个方面的原因导致集团管控之间存在专业能力缺失、职责权限交叉、模糊等情况的存在。

管控模式从本质上来说是一种科学管理办法，它是集团管控的高度概括。管控模式从确定到实施，还需要利用多种保障措施。正如上文所说管控除了三个关键性影响因素之外，还包括公司发展规划、行业风险和特点、各个不同的发展阶段等，这些因素彼此交叉影响着，所以未来集团公司要从三个层面上打造符合其发展的管控模式。

第一个层面：在宏观管理层面实现对子公司的绝对把控，所以为了实现这一管控目标，投融资集团可以在母公司中把整个管控意图预设进去。具体的操作手段有掌握整个公司的章程修订权；在子公司董事会搭建过程中选择合适的人选，以方便对子公司运作进行全方位操控；建立子公司董事会监事会议事规则和决策程序；注重董事会与经理层的权责界线划分，以方便完善整个决策、指挥和汇报的流程；建立适时的跨层次治理结构；同时依据集团的战略方向，对于制度、内控体系和风险管理体系进行调整以实现对子公司的管理。

第二个层面：以集团公司的组织体系来实现对子公司的控制，所以集团公司需要进行组织体系整合。通过对集团组织架构的设计，来实现母子公司的控管关系。投融资平台由于其特殊的定位和性质，所以组织整合应体现在五个方面：一、根据公司战略定位对集团产业板块及内部架构进行重组。二、调整内部治理结构和纵向管理分工。三、集团总部涉及到管理部门的职能调整。四、各分子公司的法律架构的调整与整合。五、所有业务的产品与服务的整合。

第三个层面：设计管控子体系，来实现集团总公司与分子公司的无缝对接。对于整个投融资平台集团层面而言，管控体系的设计远不如它的职能管控子体系来的重要，管控子体系包括：战略、财务、人力资源和企业文化等；业务方面包括传统的代建业务、土地一二级开发和新型城市经营等管控子体系；内部管理方面包括：风控、稽查、财务等。所以我们设计管控体系时，要明确哪些管控子体系需要重新设计，最后把每个管控子体系进行流程化和体系化，最终实现多个子系统汇合形成一个相对完整的模块。

上述三个层面主要从集团管控体系角度出发，结合地方投融资平台的自身特点，解决好投融资集团一放就乱，一抓就死的局面。但是三个层面对于解决好投融资平台管控问题还是远远不够，需要在厘清集团管控本质的基础上，理顺各个分子公司之间的关系，明确各自的权责，建立集团整体的协同效应。同时在集团管控实施过程中注意以下几个要点：（一）以政企分离的理念，构建市场化组织体系，投融资平台的政企关系，已经制约了投融资平台的发展，因此必须实现政企分离，以市场化手段进行运作。（二）集团领导层要高度重视，科学统筹，加大宣传力度，确保管控实施方案落地。（三）集团总分公司要加强对整个分子公司管控工作的督促和指导，落实各方责任，建立起高标准的管控体系。（四）严控纪律，加强企业制度在各个分子公司的执行力度，以约束激励机制，提高企业全体员工的执行力，以达到提升企业核心竞争力的目标。