自从《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号）发布以来，有关地方政府专项债券的政策文件可谓一波接一波。土地储备债、收费公路专项债打头阵，棚户区改造专项债券（“棚改专项债”）也紧跟而来—2018年3月1日，财政部、住房城乡建设部印发《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号）（“《办法》”），这意味着棚改专项债正式跻身我国地方政府专项债券体系行列，成为继土地储备专项债、收费公路专项债之后的又一地方政府专项债券细分品种。

此次《办法》的出台，无疑拓宽了地方政府进行棚户区改造的融资渠道，是财政部开好地方政府规范融资前门、遏制地方政府隐性债务增量的又一重要举措。不知集齐几大专项债种，能否召唤出一波地方政府发债的热潮。

乍一看《办法》内容与之前的政府专项债文件要求相似，对几个重点问题的关注一脉相承。根据《办法》要求，发债主体限定于省一级政府（除经授权的计划单列市）；棚改专项债募集的资金要依然强调“专项用于棚户区改造”；对于征迁后腾空土地的国有土地使用权出让收入、专项收入，应当“专门用于偿还到期债券本”。同时，《办法》也要求对发行地方政府棚户区改造专项债券实行项目库管理。

正确的政策要求不怕“老调重弹”，但《办法》中的不同之处更值得一探其中深意：

首先，土地储备专项债发行期限上限为5年，收费公路专项债期限上限为15年，且都未设置延长机制。但《办法》规定棚改专项债的期限在15年的基础上还可适当延长。这一规定突破了《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库[2015]83号）关于地方政府专项债券期限最长不超过10年的规定，有利于保持债券期限与项目实施周期的一致性，避免期限错配风险。但是相较于过去政策性银行向棚改项目提供的项目贷款期限（通常不低于25年），15年的还债期限对于地方政府而言仍然意味着不小的压力。

其次，棚改专项债的专项收入来源也是“别具特色”，除常见的国有土地使用权出让收入，还包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入。究其原因，相较于土地储备债和收费公路专项债，棚改专项债多了一重“项目收益和融资自求平衡”的要求。但是棚改项目资金需求量大，仅仅依靠土地整理出让的收益显然难以实现自给自足，以非公益性的商业物业收益补足偿债需要实属必要。只是棚改项目中商业物业的比重毕竟极其有限，实现自平衡并非易事，怕是最终还要求助于《办法》中规定的“借新还旧大法”。

对于土地一级开发融资而言，土地储备专项债几乎是唯一的“阳关大道”，相比之下，棚改项目融资可以说是“条条大路通罗马”，棚改专项债的试点发行以地方政府自愿为原则，地方政府在棚户区改造的融资方式的选择上享有较大的自主空间。地方政府专项债不得突破地方政府债务额度限制，在全国总额度并没有大幅增长的情况下，分配给棚改专项债的额度可能会很少，对于未来棚户区改造所需的大规模资金而言，无异于杯水车薪。

根据《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），棚户区改造仍可以采用政府购买服务的方式。承接主体（除地方政府融资平台）依然可以通过金融机构贷款、发行公司（企业）债等方式进行融资。

同时，棚户区改造也是PPP适用的重要领域之一。《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》(国发〔2015〕37号)明确指出，在城镇棚户区改造中应当创新融资体制机制，推广PPP模式。实践中，棚户区改造PPP项目也不断涌现，例如安徽省阜阳市颍上县经开区公租房及滨河大道棚户区改造PPP项目、安远县“市民之家、新人民医院、二级综合客运站、濂江河一江两岸棚户区改造”工程PPP项目以及山东省泰安市宁阳县工矿棚户区改造项目等。

可以预见，随着棚改专项债的推行，棚改项目融资也将继续保持“百花齐放”的局面。