习近平总书记教导我们要“勿忘初心，牢记使命”，这句话对于从2014年起全国范围内操作的棚户区改造更是需要时刻铭记的，棚改是改善棚户区环境的民生工程，要不遗余力的推动。但作为公益性项目的棚改，金融机构和社会资本的不断涌入，其利益诉求势必会引发政府支出责任的大幅度增加，容易引发政府性债务危机。

因此在新预算法实施以来，财政部出台多个文件严控地方政府性债务增加，特别是2018年出台了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），对金融机构与地方政府和国有企业的多角度合作进行规范限制，避免增加政府性债务，这样的规定无疑是对金融机构的行为进行规范限制，抑制其增加地方政府及其国有企业的授信规模，从而实现控制隐性债务的目的，这一初衷无疑是好的，但这对金融机构对棚改项目的授信也产生的重大影响。

为此，财政部又联合住建部出台关于印发《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》的通知（财预〔2018〕28号），试图通过棚改专项债券解决棚改项目的资金筹集问题，但由于我们国家今年专项债券的发行规模为1.35万亿（包括土地储备、收费公路、轨道交通、棚户区改造等多种类型），而今年确定的棚改目标达到500万套，就以一套50万元的金额进行保守测算，棚改的资金总规模达到2.5万亿，远超过专项债券的总规模，因此仍然需要金融机构和社会资本的参与才能完成2018年棚改任务，资金压力是相当大的。那财政部出台的新文件会对2018年的棚户区改造产生什么样的影响呢？

众所周知，棚户区改造项目贷款资金的提供大户就是开发性和政策性银行，而按照财金〔2018〕23号中第六条 “政策性、开发性金融机构服务国家重大战略、支持经济社会薄弱环节时，应严格遵守国家法律和相关规定，严格按照市场化原则审慎合规授信，严格按照项目实际而不是政府信用提供融资”。因此棚改项目的授信是基于项目的实际情况而不是政府信用，但恰恰我们的开发性和政策性给予棚改项目的授信就是基于政府出具的“购买服务费用纳入中期财政规划并逐年纳入预算”这个说明或承诺，而至于棚改项目本身，其是否产生盈利，腾空的土地能否利用却不去关心。甚至还要求政府、购买服务承接主体、贷款行签订所谓的“三方协议”，将购买服务承接主体的贷款偿还直接和政府能否按时支付购买服务费用进行关联挂钩更是赤裸裸的体现棚改贷款的发放就是基于了政府信用，这是不符合财金〔2018〕23号文件规定的。

因此开发性和政策性银行在选择棚改项目时一定要关注棚改腾空地块的可利用情况，腾空土地是否能够纳入土地储备三年规划，能否顺利出让等跟项目相关的要素，这样政府支付购买服务费用才有了真正的来源，而不是单纯基于政府纳入财政公共预算的购买服务费用。因此开发性和政策性银行在参与棚改的过程中一定要关注棚改项目本身，而不是政府的财力。换句话说，2018年棚改项目金融机构是要认真选择的，而不是盲目关注购买服务费用纳入预算的说明或承诺。

按照财政部打造“市政债券的决心”，财政部联合住建部出台棚改专项债券管理办法，并以“棚改主力军”的姿态参与2018年的棚改。但按照棚改专项债的管理办法，棚改专项债可不是什么棚改项目都支持的，也是“嫌贫爱富”的。按照财预〔2018〕28号的文件内容，棚改专项债券是“以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还的地方政府专项债券。并且棚户区改造项目征迁后腾空土地的国有土地使用权出让收入、专项收入，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的国有土地使用权出让收入、专项收入偿还到期债券本金。”

 按照上述规定，棚改专项债券的偿还一定是依靠项目本身的土地出让收入和专项收入偿还，或者是续发专项债券偿还，这就要求棚改项目所腾空的土地必须是可以出让的，也就是土地无法出让的棚改项目是无法利用棚改专项债券资金的。

综上，2018年的棚改项目的选择受到财金〔2018〕23号和财预〔2018〕28号文件的影响，即无论是开发性、政策性金融机构还是棚改专项债券都支持腾空土地可以出让的棚改项目，而广大无法实现土地利用以及所在地块涵盖非住宅无法实现地块净地出让的棚改项目，都得不到金融机构和棚改专项债券的支持，这就改变了棚改项目的实施初衷，严控隐性债务是大事，必须坚决执行，但在出台文件的时候，一定要关注细节，关注特殊领域，否则地方真不知道该怎么办了。