近年来，国家逐渐严控地方政府性债务，融资平台作为地方政府重要的融资渠道，也深受政策变革影响。中央政府从2008年起至今的十个年头里，围绕融资平台的相关政策出现了四次转向，从鼓励、防范、松动、收紧，经历了十年的成长，融资平台困于相关政策的摆动，对市场化转型持观望态度。但是自十九大召开以来，我国金融监管政策持续加码，金融去杠杆进一步深化推进，融资平台转型已是大势所趋，平台公司应紧跟政策，迅速调整布局，在党的领导和地方政府的支持下，加快市场化转型步伐。

从中央政府出台的有关融资平台的政策可以看出在2008年、2010年、2015年和2017年，相关政策发生了比较大的转向。

其中，比较能体现中央政府在“四万亿计划”后对融资平台的风险从开始关注、管控到松动再到严管的四个相关文件分别为2010年发布的19号文、2014年发布的43号文、2015年的40号文以及2017年的50号文，主要内容和影响总结如下：

表1  政策转向的主要内容和影响 

1、2008年国际金融危机的爆发，全球经济增速变缓。

2008年以美国雷曼兄弟公司倒闭为标志性事件的华尔街金融危机，导致所有的西方发达国家陷入经济大衰退的窘况。同时，严重依赖出口的中国经济也受到了重创。2008年第一季度的GDP增长率高达10.6%，而第四季度仅为6.8%，并有持续下降的趋势。为了刺激内需，中央政府在2008年年末提出了“4万亿”的刺激计划，鼓励地方政府上报投资项目，尤其是对公路、铁路等基础设施的建设。货币政策方面，政府及时将货币政策“从紧”转向“适度宽松”，连续三次下调存贷款基准利率，两次下调存款准备金率，取消对商业银行信贷规划的约束，并引导商业银行扩大贷款总量。在上述GDP增速放慢、基建投入大幅增加、商业银行扩大贷款总量等各种因素的综合影响下，融资平台的数量和债务发展迅猛。

2、2010年—2014年融资平台的债务风险引起了政府的关注。

随着中央政府一系列应对金融危机的政策，特别是“4万亿”计划对中国经济的短期刺激成果斐然，中国的经济重回快速增长的轨道。2009年GDP增速达到9.4%，2010年的GDP增速达到10.6%。但与此同时，经过2009年地方政府大量依靠融资平台从银行大规模举债，地方政府和融资平台的债务状况呈恶化趋势。因此，谨防通货膨胀风险和资产价格泡沫风险成为2009年宏观调控的主要任务之一。同时，中央也意识到地方政府通过银行的借贷可能会给金融体系造成系统性风险，政府对融资平台的监管态度由“鼓励扶持”演变为“规范限制”。国内外的经济环境使得中央政府实行不断收紧的货币政策和信贷投放规模，以及出台相关政策规范地方政府融资平台债务并加强对平台的信贷管理。特别是2014年8月新预算法修订通过以及国务院9月份下发的43号文，政策核心在于明确区隔政府和平台债务，融资平台不得新增政府债务，切实做到谁借谁还、风险自担。这也意味着其传统投融资职能宣告终结，融资平台公司由此走上了漫漫转型路。

3、2015年中国经济下行压力较大，融资平台游走于政策边缘。

自2011年以来，中国经济连续多个季度增速下降。中国2012年全年GDP增长7.9%，创13年内最低水平并保持持续下降的趋势。2013年和2014年GDP增速分别只有7.8%和7.3%。

2015年8月11日中国央行宣布调整人民币对美元汇率中间价报价机制，主要内容是人民币汇率不再盯住单一美元，而是选择若干种主要货币，赋予相应的权重，组成一个货币篮子。同时，以市场供求为基础，参考一篮子货币计算人民币多边汇率指数的变化，维护人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。根据数据显示，2015年8月10日人民币兑美元汇率为1:6.1162，在“811”汇改方案出台后，人民币更是遭遇史上最大一次做空潮，下跌持续了2周，共下跌4.7%，人民币汇率最低贬至6.61。

同时期，出现在中国的资本外流爆发势头也间接说明了经济预期悲观、人民币贬值压力明显，即使在中国政府实行资本管制的情况下，资本依旧通过与香港的虚假贸易成功实现了资本外流，但不断增长的资本外流使得通过人民币贬值来刺激经济这一措施也失去了可行性。在经济下行压力较大的情况下，央行不得不采取宽松的货币政策即不断推出降息或降准政策，这也导致了杠杠增加。

从2015年开始，为进一步刺激经济，央行开始陆续向市场注入资金并相继出台了一系列宽松政策。因此，规范融资平台债务的43号文并未真正得以兑现。相反，43号文颁布实施仅仅8个月，2015年5月15日发布的国办发〔2015〕40号规定融资平台的在建项目允许继续银行贷款、国家发改委企业债券融资政策有所松动等，这表明政府在融资平台通过银行业金融机构融资这个核心问题上开出了一条口子。

同时，为了响应李克强总理在国务院常务会议上将“促投资稳增长放在更加重要位置”的号召，发改委在2015年5月25日出台了《关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知》，放宽了城投公司发债限制，提出了几类企业不受发债指标限制，对2014年9月的多项规定做了放松。所以，2015年下半年以来大量资金涌入融资平台，融资平台公司再度复活。根据相关资料显示，总体来看2015年城投债发行规模与2014年基本持平，而2016年城投债发行规模持续攀升，共发行2502期，比上期同比增加30%，发行规模2.43万亿元，相比2015年提高37%。但是2016年8月之后由于政策进一步收紧，新发行规模出现显著下滑。

4、2017年融资平台转型势在必行

虽然过去两年经济增速大体企稳，然而经济运行并未根本摆脱减速下行压力。发达经济体的社会不稳定、地缘政治矛盾以及我国经济结构自身的不合理等等对中国经济带来的影响也不可忽视。

从外部环境来看，全球经济面临更多挑战，中国经济也不能独善其身。美联储在2015年12月启动了2008年金融危机以来的首次加息，并在2017年实行了3次加息，宣告美国货币政策进一步紧缩。截止至2018年1月底，人民币中间价从6.5左右一度升破6.29关口，涨幅超过3%，创下2015年8月“811”汇改以来新高。同时，美国税改、对华贸易摩擦、美元贬值等举措都为“美国制造”创造了良好的条件，但给中国的出口带来了巨大的压力。毋庸置疑，这些政策极大可能地致使国内GDP增速预期不断调低、房地产泡沫涌现、地方债务愈加严重。

从内部环境来看，自2017年7月份金融委员会成立以来，多次金融工作会议提到防控金融风险成为未来的主题，特别是地方政府隐性债务问题引起高度关注，对地方债处置，一方面要稳杠杆，不能再加大风险隐患，同时也要防止处置不当而引发新风险。另一方面，近年来实体经济受到互联网、金融等其他行业的冲击，一直没有实现企稳状态，资金成本高是近年来困扰我国实体经济发展的一大病症。融资平台对资金成本的相对不太敏感导致市场上的资金逐渐流向了这些部门，而那些原本急需资金的行业却由于得不到供给，逐渐出现产业萎缩乃至“空心化”的后果。因此，融资平台作为“资金黑洞”，既不利于我国经济结构的健康发展，也大大增加了我国银行或其他非银行金融机构的信用风险。

因此，在内外部环境恶化的情况下，融资平台作为推动城镇化基础设施建设的主要载体仍有存续的必要，但需要克服造血功能差、融资成本高、经营效率低等不足，转型成真正的市场化主体。

中央政府对融资平台相关政策的几次转变都是源于经济发展的状况。当GDP增速较缓慢时，“促增长”便成了所有任务的重中之重；当GDP增速恢复到预期时，则侧重于防范风险。不可否认，中央政府频繁调整地方融资平台相关政策在一定程度上促进了经济的发展。但是，政策的频繁转向也产生了很多负面影响。一是相关的法律制度得不到推进、落实。中央政府对融资平台时而鼓励时而严厉监管的政策态度，导致各级政府与融资平台不够重视一项新政策的颁布与落实，游走在政策边缘。二是容易纵容地方政府官员的道德风险。当中央政府对融资平台持鼓励态度时，一部分政府官员往往为了政绩会尽可能多地向商业银行借款去大力推动当地的基础设施建设，往往不考虑后期的还债能力。

随着国内外环境的变化，经济发展过程中不确定因素增多，防范系统性金融风险是金融市场发展的重中之重，我国政府必须正视融资平台债务可能引起的系统性金融风险。当前及未来一段时间内金融工作的重点将会是守住不发生系统性金融风险的底线，恰恰也是因为我国金融领域尚处在风险易发高发期。因此，自2017年十九大召开以来，我国金融监管政策持续加码，金融去杠杆进一步深化推进，尽快形成金融和实体经济、金融和房地产、金融体系内部的良性循环。对于政府融资平台，一方面仍要坚决“堵暗道”，严查隐藏在政府隐性担保背后的违法违规融资平台，严防以各类“名股实债”等新花样打擦边球，对出现的问题追究到底。另一方面，考虑到融资平台目前的现状以及债务压力，也要积极“开明渠”，规范地方债发行，加快存量政府债务置换的步伐，引导地方政府淡化对GDP的考核等等。

由此可见，基于目前的形势，我国对融资平台债务风险严管的态度将会长时间持续。因此，融资平台转型已是大势所趋，平台公司应紧跟政策，迅速调整布局，在党的领导和地方政府的支持下，加快市场化转型步伐。