上海，是我国政府投融资平台公司的发祥地。20世纪80年代，上海市为尽快摆脱城市功能老化、基础设施落后、工业设备陈旧和产业结构不合理等诸多困境，向中央提出采用自借自还的方式，利用外资来加快上海改革开放步伐。

1986年，经国务院94号文件批复同意，上海市可筹措外资32亿元，用于基础设施、旅游和第三产业、工业生产和技术改造三方面的项目建设。为此，第一家政府投融资平台公司上海久事公司注册成立，开创了政府借助平台公司实施市场化融资之先河。为防范债务风险，继续上海的城市建设，上海市城市建设投资开发总公司1992年注册成立，是全国第一家专业从事城市基础设施投资建设的综合性投融资平台公司。

上海城投（集团）有限公司的前身即是上海市城市建设投资开发总公司。在地方政府投融资研究中心2017年9月30日发布的《中国地方政府投融资平台转型发展评价结果出炉——省级》一文中，雄踞地方政府投融资平台省级排行榜第二位的是上海城投控股股份有限公司，为上海城投（集团）有限公司的控股上市子公司，主体评级AAA。

作为城投公司的鼻祖，自成立以来，上海城投（集团）有限公司不断进行着整合重组及转型发展。发展至今，上海城投已形成了包括路桥板块、水务板块、环境板块、置业板块四大核心业务板块，已从单一的政府融资平台转型为政府投资主体、重大项目建设主体和城市运营主体。上海城投（集团）的发展，是不断改革、转型和发展的过程。二十余年来，上海城投（集团）在城投公司转型发展方面积累了丰富的经验，揭示了平台公司转型发展的有效途径。

重大资产重组——转型发展的里程碑

2014年，上海市城市建设投资开发总公司开始酝酿转型发展，并于当年5月13日成立上海城投水务有限公司、7月10日成立上海城投公路投资有限公司、结合原有上海城投资产经营有限公司，构建了水务板块、基础设施投资板块和资产管理板块三大八块。2014年末，上海市城市建设投资开发总公司由全民所有制企业改制为公司制，公司名称变更为上海城投（集团）有限公司，公司角色也从原有投融资平台转变为城市基础设施及公共服务综合服务运营商。

2015年，上海城投（集团）有限公司受让上海市国资委持有的部分上港集团股份及上海同盛下属三家子公司，并在并在上海市国资委指导下逐步整合相应业务板块。具体细节如下：

　　实现资产重组后，三家上海市国资委下属平台的业务范围也更加清晰，同盛集团主要负责东海大桥与洋山深水港区工程建设及综合开发经营，原内河航道和疏浚等公益性业务随相关资产一并划入上海城投（集团）有限公司，而其他经营性资产则进入上港集团。这一过程完成后，新组成的上海城投（集团）有限公司实现了股权的集中，且各经营板块划分更为明确。

　　此外，随着上海城投（集团）的不断发展，按上海城投（集团）业务板块发展规划，上海市政府及上海市国资委陆续划转了相应的资产至该公司，逐渐形成了目前的上海城投（集团）公司。

　　优质的经营策略——转型发展的有效保障

　　为维持经营的可持续性，上海城投采取“三分法”经营策略，将资产分割为三类：1、平台类，即无收费机制的政府建设项目资产；2、运营类，即有收费机制，但收费机制尚不能覆盖成本的公用事业资产；3、经营类，即市场化运作企业。针对三类资产采取不同的考核目标，对于平台项目类，主要考核项目管理和投资控制；运营类资产力争提高效率、压缩成本；经营性业务则考核利润指标，接受市场考核。

　　上海城投在资产分类上做的非常细致，比如在其分离环境业务时，将属于公益性业务的环卫集运、保洁等业务剥离进入总公司设立的环境实业公司，将可市场化运营的垃圾焚烧业务划入城投控股旗下的环境集团。目前上海城投经营类资产集中于其上市公司城投控股旗下，公益类与项目类资产则集中于总公司内。

　　经过资产的分割和分类管理，上海城投转型为多元化的企业集团，通过经营性资产反哺公用事业，实现了经营的可持续性，成功建立起企业信用。2016年上海城投集团营业利润接近33亿元，净利润接近29亿元。

　　政府政策支持——转型发展的助推器

　　上海城投是肩负着“政府性投融资主体、重大项目建设主体和基础设施安全运营主体”三大职能的大型产业集团，是上海市政府最重要的基础设施产业集团，在资金等方面得到了上海市财政的大力支持。近年来，上海市财政局依据上海市发展和改革委员会项目立项批复中资金出资规定按时划拨项目资本金，同时依据上海市政府相关会议指示，每年以偿债资金等形式划拨给上海城投用于城市基础设施项目按时还本付息。对于城市基础设施项目的投资和还本付息起到很好的保障作用，2013-2015年，上海市政府对上海城投的有关城市建设各项专项拨款分别为241.98亿元、508.13亿元和595.67亿元，逐年增长。

　　2013-2015年上海市政府对上海城投（集团）有关城市建设的各项专项拨款（单位：亿元）

　　上海城投（集团）依托政府的大力支持，积极向市场化业务拓展。2016年，在上海全市安排的122项重大工程建设项目中，上海城投（集团）承担了其中的34项，完成投资224.6亿元。投资板块大力培育和开发股权投资业务，下属诚鼎创投已形成超25亿元规模资产管理、4家股权投资基金的格局。截至目前，上海城投的市场化运作成果较好，完成转型比较顺利。

　　上海城投（集团）的转型发展是典型的通过资产重组方式实现的，政府主导，业务条线分工，资产划转，实现“1+1>2”的转型效果。转型的基础条件在于：1、政府下辖各公司自身具备市场化条件，不是纯粹做公益性项目的载体。2、符合当地国企改革和债务管理的方案，在转型过程中得到当地政府的有力支持。

附22家直属企业名单：

1.上海城投控股股份有限公司

2.上海环境集团有限公司

3.上海城投置地（集团）有限公司

4.上海城投资产经营有限公司

5.上海公路投资建设发展有限公司

6.上海黄浦江越江设施投资建设发展有限公司

7.上海市政工程建设发展有限公司

8.上海环境实业有限公司

9.上海城投原水有限公司

10.上海市自来水市南有限公司

11.上海市自来水市北有限公司

12.上海市自来水闵行有限公司

13.上海浦东威立雅自来水有限公司

14.上海市自来水奉贤有限公司

15.上海市城市排水有限公司

16.上海城投污水处理有限公司

17.上海自来水管线工程有限公司

18.上海水务建设工程有限公司

19.上海浦东供排水建设工程有限公司

20.上海青草沙投资建设发展有限公司

21.上海白龙港污水处理有限公司

22.上海中心大厦建设发展有限公司

　　付海洋，兴业证券固定收益事业总部副总经理、地方政府投融资研究中心特聘教授；王晓宇，中国人民大学财政金融学院。