一连几个月，监管政策接连而至，政府违规举债的监管力度和惩罚力度不断加大，地方城投平台的政府融资职能终究要退出历史舞台，城投重新定位和转型成为当前地方国企改革的重点之一。与此同时，国家发改委近期发布通知，鼓励以PPP模式盘活存量资产项目，优质的存量项目大多在政府手中，地方城投平台凭借资源优势，能否借助盘活存量项目成功转型呢？

存量资产到底多大的发展空间？

尽管存量项目在财政部和发改委项目库中占比较小，但绝大多数优质的存量项目并没有报到PPP项目库中，而是掌握在地方政府手中，如政策鼓励盘活存量资产的基础设施领域：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等。据不完全统计，截止2016年底，全国高速公路总里程已突破13万公里，城市轨道交通运营路线总长度达4153公里，自来水厂4000余座，供热厂集中供热面积超过70亿平方米……由此可见，我国这些年经济稳增长的发展态势下，形成了大量优质存量资产项目。这些项目大多已进入运营阶段，能够产生稳定的现金流，但极少采用PPP模式运作，多是地方政府或国企垄断。

而地方政府在规范举债后，陷入了中短期融资困境和偿债压力，此时通过PPP合作方式引入社会资本的资金，盘活手上的优质存量项目，绝对是给政府融资“雪中送炭”。对于存量项目，市场主要采用TOT（转让-运营-移交）、ROT（改建-运营-移交）、TOO（转让-持有-运营）等模式，所转让的多是项目的所有权或经营权。鉴于我国对PPP行业的具体法律法规未正式出台，在项目所有权转让中仍存在国有资产转让的权属问题，现实中转让经营权更容易操作。

以南方一污水处理厂为例，该存量项目采用ROT（改建-运营-移交）模式，特许经营权为25年，通过政府与社会资本成立项目公司的方式合作。在项目公司中，社会资本以现金方式出资占股51%，政府以污水处理厂存量资产出资占股49%，且以应收债权的形式投入到项目公司。这样一来，政府将存量资产如期变现，获得的现金流可用于缓解其他债务压力或新建项目；引入社会资本，可以实现专业化运营，利于基础设施更好地服务于大众。

图为：污水处理厂存量项目盘活模式

盘活存量项目，为什么适合城投公司转型呢？

43号文提出剥离融资平台公司政府融资的职能，50号文、87号文中对地方融资平台进一步监管和规范，以地方城投为代表的融资平台亟需转型。部分地区已经出台城投公司转型的思路，主要为三类处置方式：一是纯以政府融资为主业的壳平台直接清理注销；二是兼有融资和公益职能的平台公司，可剥离融资职能后转型为公益性国企；三是具有一定资产和较强运营能力的平台公司，可转型为市场化的企业。

三类处置方式主要是依据当前各地区城投公司的职能现状设计。其实，转型的关键是基于原有的基础、选择适合自己的发展方向。城投公司拥有哪些基础？如良好的政治基础，与政府各部门关系密切，协调能力较强；良好的融资基础，曾为政府融资与各金融机构奔走效劳，融资通道广泛；良好的社会资源，城投公司既扮演过政府的角色，也与社会企业打交道，信息资源较广泛。所以，城投公司凭借以上优势，十分适合转型为PPP项目的牵头人。

但并不是所有的PPP项目都适合城投公司牵头，而是以存量项目为主要工作方向。为什么要以存量项目为主呢？

从风险的角度而言，城投公司这些年虽然积攒了一定经验和基础，但从业人员的专业程度和风控能力比较有限。存量项目大多已经完成了前期的基础建设，部分已经进入运营阶段，现金流稳定，相关数据透明，未来盈利能力清晰，运营风险较低，与城投公司的风险承受能力相匹配，接手运作速度快。

从利益相关者的角度而言，存量项目在经历了较长时间的垄断经营后，背后也形成相对固定的利益综合体，地方政府并不情愿把真正好的存量项目交出来，比如已运营良好且使用者付费的城市污水处理厂、高速公路、城市供暖等。相反，地方政府希望把一些曾经干了一半的烂尾项目甩给社会资本。此时，城投公司的身份恰好能调和这中间的利益矛盾。政府可以将优质的存量项目转交给城投公司，由城投公司牵头引入社会资本，并参与管理、监督、考核等，保留政府的话语权，逐步过渡，逐渐将原有的利益综合体打破，构建新的市场化运作业态。在这个过程，城投公司也向市场化迈进。

城投公司如何利用PPP模式对存量项目进行转型？

单凭城投公司一己之力在实操中会遭遇各种各样的难题，那城投公司到底该怎么接“存量项目”这个任务呢？笔者认为有两条路径可以帮助城投公司转型：一类是与政府产业基金结合，另一类是与上市公司结合。

近日，国家发改委财金司出台《发挥政府出资产业投资基金引导作用推进市场化银行债权转股权相关工作的通知》（发改财金〔2017〕1238号），鼓励地方政府投资基金参与市场化债转股，这对于存量优质资产项目是一大福音！

存量项目虽有稳定现金流，但也有相应的债务。政府产业基金可以通过将资金注入负责盘活存量项目的机构，通过债转股的方式，变成优质资产的大股东。这个过程中，城投公司可以以劣后出资人的身份发起政府产业基金，引入其他社会资本参与。同时城投公司牵头成立相应的项目公司，作为盘活存量项目的执行机构，通过政府产业基金注资到项目公司，由项目公司转移存量项目的产权或经营权。

图为：城投与政府产业基金结合模式

这样一来，既解决了城投公司转型之初，资金能力不足的难题，又能在一定程度上保持优质资产部分国有属性。未来，这些存量项目凭借运营、现金流优势，能够快速实现资产证券化，再次产生流动性。近期，市场上首例无外部增信的PPP资产证券化产品——“华西证券-川投PPP项目资产支持转向计划”获得深交所挂牌确认函，其基础资产正是优质存量停车场资产。

除此之外，上市公司与城投公司结合或参与城投公司的混改也可能成为未来城投转型的模式之一，尤其是以建筑、建设为主的上市公司。二者结合后，城投公司牵头参标存量项目，并凭借其资源优势快速完成相关手续的办理；上市公司则通过资本市场快速获取资金并配备专业的建设、运营团队，优质的存量项目还会带动上市公司的市值拉升，也为存量项目未来退出留了一条资本通道。主板上市公司龙元建设参与PPP模式的路径与此模式略有类似，龙元建设参与了杭州城建的混改，并控股杭州城建60%的股权，杭州当地很多项目便可纳入囊中，存在一定地域优势。城投与城建的职能不同，但这种运作思路可以作为城投转型的探索，发挥得当，可能一举多得！

结语：

城投公司是一个时代的产物，并在那个时代中为地方政府融资做出重大贡献，我们现在所享有的很多基建、公共服务都源于城投公司曾经的努力。但时代变了，经济形势变了，经济结构变了，城投公司也要跟着转变。在盘活存量项目的机遇下，相信必将有一批优秀的城投公司走向真正的市场化运营，实现华丽转身！