近日，湖南省岳阳市政府欲将岳阳楼的经营权转让给云南城投一事引发了当地民众和众多网友热议。一方面岳阳楼属于国家级重点文物保护单位的特殊性引起了民众广泛关注，另一方面岳阳楼的经营权从一个拥有政府背景的本地国企（岳阳楼管委会）转移到外省国企（云南城投）手中，让一些当地民众既对本地政府及企业的经营管理能力产生了质疑，又对外地企业的运营能力信任不足。

面对广大民众的关心和质疑，岳阳市旅游外事侨务办迅速发布通告，岳阳市政府基于本市旅游业各方面发展不足的现状，借鉴贵州铜仁凤凰机场、张家界等合作开发旅游新举措的典范，引进战略投资者，发挥市场化运营的优势，以推动岳阳市旅游业发展提速升温、转型升级。相关管理机构对此事件的回应解答了民众心中的一大困惑，“云南城投怎么会与千里之外的湖南岳阳扯上了关系？”同时，也引发了我们更深层次的思考，城投公司跨区域发展是否可以成为新时期城投公司发展转型的方向之一？

　　一、城投公司为什么要跨区域发展

2014年5月国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》明确：建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能，全国上万家城投公司迎来新的变革，城投公司将不再被允许为政府融资，而是变为纯粹的企业。城投公司改制的大幕开启后，全国范围内已有部分城投公司更改了公司名称，以标志其与政府关系的脱离，如马鞍山城投率先改名为江东控股，陆续又有一大批公司改了名称，再加上后续资产重组、职能转变、公司改制等一系列变革，城投公司将迎来更大的跨区域发展空间。

继2014年10月国务院 《关于加强地方政府性债务管理的意见》 （国发【2014】43号）与2015年新《预算法》的出台，一些延伸和细化（国发【2014】43号）的相关政策也陆续发布，全面要求剥离投融资平台的政府融资职能。同时，在宏观经济进入“新常态”的大背景下，经济增速放缓及结构转型调整成为当前经济周期的主要特征，各地经济、财税增长及产业调整的区域特征差异更加明显，由此导致城投公司面临的偿债环境差异化程度扩大，加之城投行业政策调整加剧，城投公司面临的政策不确定性增加，跨区域发展将为城投公司提供新的发展方向。

新政策下，城投公司失去了本地财政的隐形担保，面临新的行业形势及资产扩张和收入增长的迫切要求，而中共中央、国务院2015年9月发布《关于深化国企改革的指导意见》指出了未来城投公司的改革方向，“一带一路”新一轮开放战略的实施，也为城投公司转型发展提供了重大的发展机遇。全国已经有部分城投公司率先行动起来，深化整合资源优势，借助相关业务的市场基础，以核心产业为突破口，逐步拓展投资布局，以跨区域发展为新的发展方向，促进城投公司发展转型，如云南城投公司跨区域发展的历程为其他城投公司提供了良好的经验借鉴。

　　案例：云南城投跨区域发展成功路径

云南省城市建设投资集团有限公司（简称：云南城投集团，原名：云南省城市建设投资有限公司）于2005年4月成立，是经云南省人民政府批准组建的现代大型国有企业，是云南省人民政府授权的城建投资项目出资人代表及实施机构。2009年2月，公司纳入云南省国资委监管。

2005年云南城投成立后不久，就聘请了知名的专业咨询公司为其作战略咨询，制订了发展的第一个五年战略规划和分阶段业务发展计划，明晰了立足昆明、布局云南，成为区域性城市建设投资行业的领跑者，适当时机选择性进入全国部分地区的战略定位，并按照“城市基础设施建设投融资及运营主体的功能定位”，确定了“一个支柱，三驾马车”的企业发展战略，即“以城市建设为核心业务，以教育、医疗、水务板块为重要业务”。

2007年，云南城投抓住机会，收购重组云南红河光明股份有限公司，置入经营性房地产业务板块资产而实现主营业务借壳上市，快速打通了进入资本市场的通道。2005-2010年间，云南城投积累了丰富的财务资源，建立了比较广泛的融资渠道，具备了较强的融资能力，在土地获取、城市经营等方面较其他投资公司具有明显的比较优势和区域竞争优势，形成了房地产、教育、医疗、水务四个业务板块齐头并进的发展格局，实现了跨越式发展。

2011年，云南城投又组织实施了对战略规划的梳理和提升，确立了公司的第二个五年发展规划，明确提出了立足云南，面向全国，辐射东南亚的发展方向，致力于将公司打造为国内一流的城市建设专业投资集团。“十二五”期间，云南城投立足云南，放眼全国谋划产业布局，在发展过程中不断清晰和精干主业，形成了以城市开发(包括土地一、二级开发，经营性房地产开发，旅游地产开发)和城市水务为主业，教育、医疗、酒店、金融、物流、循环经济、生物医药为配套业务的发展战略格局。在此期间，云南城投资产规模快速扩张，成长速度超过行业平均发展水平，业务区域已拓展至成都、重庆、西安、北京等西南中心城市和一线城市，初步实现了从“立足昆明，布局云南”到“以云南为中心向西南和全国扩展”的区域发展战略；在业务结构上，以控股、参股多种形式布局省外住宅综合体、养老、旅游、城中村改造项目。

进入“十三五”发展的新时期，云南省委、省政府为进一步深化国有企业改革和供给侧结构性改革，调整优化国资国企布局，于2016年4月由云南建工集团有限公司、十四冶建设集团有限公司和西南交通建设集团股份有限公司重组整合成立云南省建设投资控股集团有限公司（简称云南建投集团）。新成立的云南建投集团，以建设领域及相关产业投资为主业，涵盖基础设施投资建设、城市建设投资开发、房地产开发、旅游健康产业投资开发、国际工程投资与建设，涵盖建筑领域所有施工业务；以“互利共赢、共同发展”的合作理念和良好的品牌信誉，全面提升国际化经营能力和水平，全力开拓海外市场，将经营范围覆盖全国及南亚、东南亚、中东、非洲、欧洲等地。云南城投将全力实现国际工程投资与建设的跨越式发展，全力提升集团在国际市场的竞争力和品牌影响力，致力于打造大型跨国公司， 使云南城投成为“走出去”的一面旗帜。

二、城投公司跨区域发展带来的变化

城投实施跨区域发展战略意味着城投公司将不再依赖于特定的城市，不再是由城投所在城市的政府将城市土地、项目机会等城市资源无偿交给其进行整合、运作和经营，而是以更加公平的方式获得资源和机会。城投公司发展到一定阶段适时实施跨区域发展战略将带来四个方面的显著变化：

1.角色转变：过去城投公司遵循政府的意志替政府融资，随着平台的融资职能从政府中剥离，城投公司的角色将由之前的政府出资代理方转变为社会资本方；

2.职能转变：城投公司将脱离政府的保护，政企分离，由原先只是承接本地政府任务转变为有更多的选择权和决定权，能够自主选择有利可图的项目，并需利用自身经营性资产产生的现金流进行独立市场化运营；

3.财务状况改变：城投公司将极大改善原先即使是赚不到钱也被迫推进低收益项目的状况，自主选择营利性的项目，提高资金的使用效率，减轻城投公司的负债压力，由高负债逐渐转变为适度负债；

4.人力资源改变：城投公司的人力资源工作也随着其角色和职能的变化由事务性工作为主转变为市场化经营工作为主。

三、城投公司跨区域发展中面临的困境

在新常态背景下，随着城市化进程加速，区域经济发展呈现出显著的不均衡，根据全国31省公布的2015经济数据，广东、江苏、山东继续盘踞2015年GDP榜单前三名，西部，西南部以及东北三省经济增长持续走低。融资平台跨区域转型发展将直接带动资金、文化的跨区域流动，从长远看将有利于带动落后地区经济发展，但是在中期发展过程中可能会加剧金融资源流动，尤其是落后地区资金向发达地区聚集，加剧挤占落后地区的金融资源。

城投公司作为地方政府的投融资平台，更多的是围绕本地、本区域负责城市基础建设，发挥投资融资、建设、开发经营、管理等职能作用，逐步构建城投公司市场化的盈利模式，实现政府意图，在政府重点关注的产业区域发挥种子资金的积极引导和多级放大作用，促进城市化建设与发展。现有的大多城投公司都是依托于具体的直辖市和地/县级城市而设立的，城投公司仅服务于所依托的城市，虽然做过多种项目的尝试，但公司业务的地域特征显著，大多项目都是个性化的，对经营模式的总结偏少，未能形成可推广、可复制的成熟模式，再加上自身实力不足，一般不会超越自己所依托城市的边界而到其他城市开展城市建设投资业务，因此大部分城投公司的经营模式难以实现跨区域推广。

在跨行政区域环境下，各个行政区域投资平台和平台所关注的重点有所差别，原来城投公司在本区域所习惯的诸多便利性不存在，城投公司也存在可能亏本的顾虑；城投跨区域发展要依赖于项目地政府提供的各种优惠条件，包括资金、土地、税收和隐含的宣传、人力等方面，而这些优惠和支持的获得，需要多方的沟通和协调。在新区域所面对的种种困难和不适会让一些城投公司知难而退，退回到本区域内，而在本区域各方面都熟悉，工作的开展也相对容易。行政垄断壁垒，使得城投跨区域投资和扩张的动力不足。

四、城投公司跨区域发展需要具备的条件

现有城投公司由于成立时间长短不一，所在城市经济社会发展水平差异较大，公司运营的市场化程度不同，经营者的能力、素质以及开拓创新等方面的差异，我国城投公司发展情况良莠不齐，并不是所有的城投公司在现阶段都适合以跨区域发展为转型方向。总结城投公司跨区域发展成功的经验和共性，建议经过多年运营且在一定程度上完成了资本的原始积累，资产规模较大，资产负债率较低，融资压力较小；具备多元化的产业和较完整的产业链，形成了自己独特而成熟的运营模式和盈利模式；具有较强的综合实力以及抵御市场风险和政策风险的能力，具备持续经营能力等条件的城投公司可以逐步考虑跨区域战略规划和发展，详见表1。

五、城投公司如何进行跨区域发展

（一）规划战略布局，打造优势业务

城投公司想要在竞争中取胜，实现跨区域发展，首先，应在每个发展阶段立足自身能力或聘请专家团队制定清晰的发展战略，剖析主营业务板块经营现状，确定跨区域战略布局及重点业务转型方向。其次，应整合自身的区域、资源、融资等优势资源，对业务模块进行层次划分和及时调整，重点打造具有核心竞争力的优势业务模块，并按照公司的业务对组织机构进行整合，为各产业板块的核心竞争力提供组织保障。在城投公司的初步发展阶段，公司的发展主要是在本地完成，而在进入转型阶段之后，部分城投公司开始实施横向扩张战略并进行区域纵深发展。在发展过程中城投公司应树立“城乡一体化”战略思维，有意识地把公司核心业务，如环保、水务、地产置业等进行适时的区域外的扩张，先实现省域内的跨区域发展，成为区域性城投行业的领跑者，再依据其区域扩展规划，待核心业务发展成熟，以跨区域发展解决后期业务发展的瓶颈，逐步进行业务的跨区域拓展。

（二）多元化融资，提升自身实力

城投公司要实现跨区域发展，需要具备一定的资金和实力条件。首先，应建立多元化的融资渠道，抓住机遇，一是通过积极推进权益性融资、发行企业债、设立产业投资基金、发行信托计划等多种融资方式实现直接融资，二是积极拓展合作关系，除了传统的银行融资之外，通过表外融资、商业票据融资、联合融资等多种创新融资方式进行间接融资，以有力地支持公司快速发展。其次，应不断培养和提升下属子公司的融资能力，通过公司内部的业务重组和资源整合，打造下属子公司核心业务板块的专业化运作，以有效的母子公司管控模式，不断实现下属单位资产经营和自我融资能力的提升。对于满足融资条件的下属单位，积极思考通过企业债券、中期票据、项目收益债、资产证券化、融资租赁等融资工具进行融资。再者，城投公司应鼓励城投公司适当加大研发与专利投入，形成一批具有市场前景和产业化可行性的自有技术。最后，城投公司应注重打造专业团队，培养市场化人才，逐步构筑和完善公司人才战略的基本框架，使人力资源与公司的发展战略及跨区域布局规划相匹配。

（三）借鉴总结经验，打造成熟模式

城投公司要实现跨区域发展，应在借鉴先进经验的同时，总结和积累自身项目经验，并围绕战略发展思路探索形成一套成熟的模式。首先，城投公司应抓住行业交流机会，积极参加行业交流活动，如参加高层论坛、行业峰会，考察参观先进城投公司等，通过与其他先进城投公司及业界专家的沟通交流，积极学习和借鉴其他城投公司跨区域发展成功的经验。其次，应按照完全市场化的方式进行资源配置、投融资及建设项目决策和实施、投资项目获利退出或管理运营等。最后，应在城市基础设施开发、公用事业运营、土地一级开发等领域积累发展经验，不断总结本地成功实施重点项目和重大投资成功的经验，探索适合公司的商业模式和运营模式，围绕战略发展思路探索形成一套可推广、可复制的成熟模式，同时借助政府支持优势，进行优势业务拓展和跨区域发展。

（四）勇于突破创新，塑造品牌形象

城投实现跨区域和持续发展应勇于突破创新，深刻研究和把握经济发展和深化实践对于制度创新的内在要求，深入分析企业发展过程中所面临的体制弊端和制度障碍，解放思想，进行管理创新和机制创新。城投公司想要“走出去”，得到其他区域的认可，塑造良好的品牌形象是其中关键一环。首先，城投公司应准确定位，明确企业未来发展方向，在行业中争优创先，依托所在城市的优势资源不断提升企业的知名度，规划好公司的发展目标，逐步扩大品牌的辐射范围和区域影响力；其次，应力注重项目生产质量，通过对特色项目的包装突出产品特色，塑造强有力的品牌形象。如云南城投以城投置业为主要载体，以旅游地产、养生地产为战略重点，着力推进“梦云南”和“融城”品牌系列项目的开发，提高了公司的知名度和社会认可度，获得了更多的跨区域发展的机会。

（五）强化资源整合，实现合作共赢

城投公司在实施跨区域发展战略的过程中，面对新的行政环境和市场环境，必然会面对一些困难，仅仅依靠其自身力量很难有所突破。因此城投公司一方面应盘活存量资源，整合内外部资源，充分挖掘未被合作的机会、未被提供的服务、未被提升的价值、未被开发的市场等方方面面的可利用资源；另一方面，城投公司应以合作、合资、PPP等多种方式积极吸引战略合作者，利用战略合作者的资金、资源等优势，以合作伙伴为依托，以核心项目为重点，积极进行市场拓展，以互惠互利的合作实现跨区域发展。如云南城投出资20%与海城市东盛房屋开发有限公司合资开发位于辽宁海城市高铁新城的开发项目，与北京天安佳盈置业有限公司合作成立项目公司，投资“青岛城阳项目”，在青岛探索养老养生产业。城投公司以合作的方式开展跨区域发展，既能深入地了解市场环境，通过合作伙伴的经验降低风险，又能充分整合各方优势，实现资源互补，也为后期进一步区域拓展和业务合作奠定坚实基础。

六、小结

总而言之，城投公司通过跨区域发展实现转型和可持续发展的道路是漫长而崎岖的，云南城投跨区域发展的成功与其区位优势、资源优势、经营优势、发展历程及地方政府强有力的支持密不可分，盲目地照搬套用并不可取。各城投应根据自身和城市发展需要、区域规划、产业优势等要素，尤其要结合城市及自身发展所处的阶段性，借鉴跨区域成功发展转型经验的精华，制定具有针对性、可操作性的战略规划，不断积累经验，集聚实力，探索创新，寻求战略合作伙伴，实施跨区域发展转型战略。 （来源：江苏现代咨询          作者：  张青青   陈作娟 ）