1、2017年以来已先后有新疆库车县城投集团、常德市经济建设投资集团有限公司等10多家城投公司公告退出地方平台。这些城投公司虽然声称退出平台，实行自主经营、自负盈亏，但这些城投退出平台与转型无关。在目前规范政府举债融资的政策指向背景下，城投公司一纸声明可以部分解决所面临的融资难题，但这并不等于城投公司不需要转型了，也没有转型压力了。
2、转型后，城投公司一般具有如下一些特点：一是，运作更加规范化，投融资模式更可持续性。二是，布局经营性业务，增强造血机制。三是，城投实力更强，能依靠自身信用融资。
3、城投转型后对信用的影响表现为：一是，城投转型不意味政府信用的支持不存在，一方面，政府是城投重要的股东和重要客户，另一方面，政府一直对城投采取较强的支持。二是，城投转型会影响到城投信用资质，尤其是地方投融资模式的重构，会导致城投参与基础设施建设的规模将会减少，这会明显影响到城投收入来源。三是，城投信用资质将趋于分化。
一、城投退出平台与转型无关
1、退出平台与转型无关
近日，平顶山城投公告称“公司不存在政府性债务，今后也不承担地方政府举债融资职能，并退出政府融资平台”，这一纸公告再次激起市场对平台公司退出政府融资职能以及转型的关注。而此前不久，常德市经济建设投资集团有限公司声明退出政府融资平台，不再承担地方政府举债融资职能，自主经营，自负盈亏，这一消息还引起了市场不小的恐慌。其实，2017年以来已先后有新疆库车县城投集团、陕西榆林横山县城投公司、江苏射阳城投等近10多家城投公司公告退出地方平台，同时还有更多县级市平台公告不再承担政府投融资平台职能，实行自负盈亏、自主经营。只是这些平台公司体量较小，没有引起太大的市场波动。
这些城投公司虽然声称退出平台，实行自主经营、自负盈亏，但市场并不认可，因为这些城投退出平台与转型无关。只是为了合规融资的需要，出具一纸公告。根据50号文的要求，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。另外，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中指出，在融资平台承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。可见，先声称退出政府融资职能，是城投公司合规融资的必要步骤。
但城投公司退出平台与转型无关，以常德市经济建设投资集团有限公司为例。常德经建投为湖南省常德市国资委全额出资的国有独资有限公司，是当地重要基建主体，以承担公益性质较强项目为主，包括市政工程、拆迁安置房、棚户区改造及公租房等。常德经投下面有5家建设投融资公司、17家经营类公司。虽然公司逐步开展了一些经营性业务，但2014年到2016年间，常德经投基础设施建设项目收入、工程结算收入、土地使用权转让结算收入这些公益性项目之和占比分别为79.44%、80.31%、87.51%，不仅占了绝大部分，而且逐年提高。同时，目前公司资产中仍有大量的基建项目成本和政府往来款有待政府支出，且有大量在建基础设施项目有待继续实施，也未发现任何资料显示常德经投已将这些债务和存量项目剥离出去。事实上，作为常德市基础设施建设投融资主体以及常德市国资委百分之百控股的国企，常德经投不可能拥有充分的自主经营权，而在政府传统的管理模式没有发生根本性变化的情况下，常德经投也不可能真正自负盈亏。
2、退出平台不等于不需转型
在目前规范政府举债融资的政策指向背景下，城投公司一纸声明可以部分解决所面临的融资难题，但这并不等于城投公司不需要再转型了，也没有转型的压力了。
一方面，政策上，规范政府不得通过企业举借债务，剥离地方投融资平台政府信用，推动地方投融资平台转型，是一脉相承的。过去由于地方政府粗放的投融资模式，导致地方债务大幅膨胀，由债务带来财政风险，由财政风险带来金融安全隐患，监管层不得不加强地方债务风险管理，这首先便需要规范政府与企业的关系，推动地方投融资平台转型。
另一方面，经历上一轮地方大规模基础设施建设，基础设施建设的空间已经有限，同时，在对地方政府违规违法举债的约束以及对官员考核机制转型之下，地方政府投资规模将会明显收缩。这给地方投融资平台业务带来了不确定性，不得不面临转型压力。
再者，在政府切割与企业的信用背景下，地方投融资平台的信仰已经减弱，地方投融资平台必须凭自身信用向金融机构融资，金融机构也会加大对地方投融资平台资质及募投项目和融资合规性的考察，在融资上将会趋于谨慎，地方投融资平台也不得不加大转型力度。
城投公司纷纷发布退出平台公告，一方面，反映出城投公司进行规范化融资的愿望，同时，这也只是部分城投的权宜之计，并未真正向市场化方向转型。
二、城投转型特征
1、城投转型特点
转型后，城投公司一般具有如下一些特点：
一是，运作更加规范化，投融资模式更可持续性。在地方政府重构投融资模式、城投与政府信用切割的大背景下，城投作为简单的政府融资平台已不具可持续性，因而，需向规范的市场化主体转型，一方面，政企关系得到理顺，在此基础上完善与政府的结算关系，另一方面，建立了较规范化的公司运作机制。
二是，布局经营性业务，增强造血机制。城投公司长期从事公益性项目和准公益性项目，但这些项目盈利低下，回报率不高，因而，城投公司需要打造经营性业务，让其成为重要盈利来源，从而使得自身具有较强的造血能力和稳定的现金流入。一般而言，平台公司可以通过不断寻求业务多元化，发展经营性业务，或者在政府的支持下注入优质经营性资产，逐步摆脱了单一依赖城建开发类业务的局面，从而形成多元利润增长点，在此过程中政府性收入占比趋于下降。
三是，城投实力更强，能依靠自身信用融资。由于与政府信用切割，城投需要依靠自身实力进行融资，这需要城投拥有较多的优质资产，有能产生稳定现金流的业务，具备较强的造血机制。
2、城投转型案例
案例一：亳州建投转型前后对比
以亳州建投为例，亳州建设投资集团有限公司（以下简称亳州建投）成立于2002年9月，是亳州市政府直属的国有独资公司，也是当地最大的政府融资平台，其主要职能是负责城市建设资金的筹集和投入，同时承担土地开发、经营和国有资产经营、保值增值任务。经营产业涉及土地整理、保障房建设、房地产开发、公用事业经营和类金融业务。
2014年6月底，在亳州市委市政府的主导下，根据《亳州市人民政府关于变更亳州建设投资集团有限公司有关事项的通知》（亳政秘【2014】60号），建安投资通过对亳州市文化旅游公司、地产公司、交投公司、公交公司、保安公司进行整合后，组建了建安投资控股集团有限公司（简称建安集团）。同时，根据该文件，将原属于亳州市国资委持有的亳州市交通建设投资有限责任公司100%的股权、亳州药都地产开发投资有限责任公司72.16%的股权、亳州市文化旅游发展有限责任公司49%的股权无偿划入建安集团，随后又无偿划入亳州保安服务有限公司100%的股权，亳州市安源机动车安全技术检测有限公司100%的股权。公司申请增加注册资本人民币200000万元，增资后注册资本为人民币300000万元。
完成整合之后，建安集团成为亳州市最大的国有企业，是亳州市除古井集团外整合所有亳州市属国有企的平台。拥有全资子公司11家、控股子公司12家、参股子公司9家、三级子公司36家的国有投资控股集团公司。经营范围涉及到：市政公用设施投资建设、经营；交通投资、水务投资、旅游投资、项目投资、股权投资、债券投资及相关部门授权的其他领域投资。
亳州建投转型后，通过整合重组，业务明显更为多元化，增加了更多的经营性业务，资产规模也相应的扩大，但从收入来源来看，转型后公司主营业务并未发生变化，仍以土地整理开发、代建及施工业务为主，收入仍主要来源政府。转型前，2012年-2013年间公司土地出让业务、政府BT及施工业务和土地整理业务之和占总收入之比分别为71.31%、82.46%，转型后，2014年-2016年间公司土地出让业务、政府BT及施工业务和土地整理业务之和占比分别为87.13%、84.50%、87.50%，占比非但没有下降，反而出现上升。
总的来说，亳州建投转型主要的变化是体现在运作更规范上，从业务上还需进一步推进市场化转型。
案例二：马鞍山城投转型前后对比
以马鞍山城投为例，马鞍山城投前身为马鞍山建投，是马鞍山市唯一的基础设施投融资平台，为马鞍山市城市发展建设做出了巨大的贡献，公司也获得了地方政府在资产注入、财政补贴、土地划拨、项目回购等多种形式的支持，2008年到2012年间，马鞍山市政府先后将马鞍山能投、马鞍山工投和马鞍山交投股权划归公司所有，大幅度提高公司资产规模和融资能力。
2014年5月，马鞍山城投在切割政府信用、化解政府债务风险的背景下，积极探索自身转型发展的道路，成功改制重组成江东控股集团，成为首家地方城市投融资平台创新改制成的普通国企。改制重组后的江东控股集团分设金融事业部、土地开发事业部、房地产开发事业部、投资管理事业部、市政公用事业部、基础设施事业部、资产运营事业部和文化旅游集团有限公司八个事业部。
转型前后，公司政府性收入不断减少，政府性收入占比不断下降。2012年到2013年间，公司土地出让收入和政府项目回购之和分别为33.37亿元、35.22亿元，占比分别为26.62%、26.51%，2014年到2016年间，公司土地出让收入和政府项目回购之和分别为16.9亿元、8.72亿元、6.72亿元，占比分别为20.26%、12.33%、10.63%。同时，公司非政府性收入占比不断上升，2012年-2013年，马鞍山加工制造和造纸分别是公司第一、二大收入来源，2014年-2016年受宏观经济形势以及山鹰纸业股权转让影响，公司收入水平有所下降，但非政府性收入在公司收入中占比不断上升。
总体而言，江东控股转型由于政府性收入来源占比下降，对政府的依赖度下降，因而转型更具有典型性。
3、城投是否转型需“四看”
城投公司是否在真正推动和实现转型，不能光看城投在说什么，更重要的要看城投在做什么，从以下几方面考察可以大体得出城投是否在转型：
一是，看运作模式。城投公司实现转型，首先是要转变城投公司的运作模式，实现政企分开，自主投资、自主经营、自负盈亏。过去城投公司是地方政府实现融资的工具，城投公司在地方政府压力下不讲条件和回报地从事公益性项目，与地方政府没有形成市场化的结算关系，同时，最终投资建设的公益性项目产权也不归属于企业，企业无法对这些公益性项目进行后续经营，产生投资回报，转型后，企业与地方政府之间的关系按市场化规则办事，讲投资、讲回报，谁投资、谁受益。
二是，看业务布局。城投公司转型主要是向市场化方向转型，过去城投公司业务主要是从事公益性项目、准公益性项目，项目投资规模大，资产周转慢，投资回报低，导致城投公司造血机制缺乏，造血能力低下。转型后，城投公司业务出现多元化，尤其是经营性业务占比会明显上升，造血能力明显增强。
三是，看管理方式。过去地方政府对城投公司实行“管人”、“管事”又“管资产”，政府官员和企业一套人马、两块牌子。转型后，城投公司拥有自主经营权的标志便是对人、事、物能形成集中统一的管理，建立职业经理人制度，与此同时，地方政府对城投公司以业绩考核为准绳，由管资产向管资本转型，切实履行出资人责任。
四是，看所有制形式。过去为保证城投公司能按政府意志办事，很多城投公司股权上由地方政府绝对控股，而地方政府大办企业，导致几轮国企改革后全民所有制经济又大有卷土重来之势。在目前大力发展混合所有制经济，推动PPP模式和吸引社会资本进入公共服务领域的背景下，转型后，城投公司将积极推动社会资本进入公共服务领域，向混合所有制模式转变，股权将会有所分散。
三、城投转型，信仰还在吗
与其他企业经营转型不同的是，城投转型意味着城投信用转型，也即实现与政府信用的切割，由背靠政府信用融资，向依靠自身信用融资。
1、城投转型不意味政府信用的支持不存在
亳州建投和江东控股转型前后，信用等级和信用评估的逻辑并没有多大变化，城投企业的信仰仍在。事实上，即使城投信用发生了转型，也不意味着政府信用的支持就不存在了。
一方面，政府是城投重要的股东和重要客户，作为股东，需要履行出资人责任，对城投所负债务承担有限责任，作为重要客户，对于城投所承担的建设任务负有回购和支付责任。尤其是后一点，虽然城投信用与政府实现了切割，但由于城投收入即是政府的支出和负债，因而，城投信用离不开政府信用的支持。
另一方面，虽然政府违规担保在政策压力下日趋规范，但政府对城投相比私人资本更亲密的信任关系，一直对城投采取较强的支持，包括像注入土地、资金、扩充资本金等方式支持城投的发展，以保障城投企业完成公共服务，实现政府的公共目标。
2、城投转型会影响到城投信用资质
城投转型会影响到企业信用资质。从城投企业运作规范化来看，城投公司与政府的结算关系更清晰，管理模式更规范，积极吸引社会资本，这有利于城投企业的发展，自然会增强企业自身的资质。
但一方面，城投转型本质上是地方投融资模式的重构，由过去的财政收入+地方债+平台融资，转向为财政收入+地方债+PPP模式，在此大背景下，城投参与基础设施建设的规模将会减少，这会明显影响到城投收入来源，在城投其他业务来源不足以弥补政府性收入来源的减少时，会极大地影响到城投信用资质。
另一方面，城投公司向市场化方向转型，充满着不确定性，尤其是城投公司布局市场化业务，如果业务多元化失败，便直接会威胁到企业的生存。
3、城投信用资质需要区别来看
城投转型受制于地方经济发展情况、地方政府资源和城投实力。从地方经济发展情况来看，地方经济发展程度较高，市场化意识较强，这些地区城投公司转型从地方经济发展中获得的市场化机会也较多，市场化布局也更早，转型也更有基础，从而转型对城投信用资质的负面影响也较小。
从地方政府资源来看，地方政府对城投转型越重视，向城投倾斜的国有资源越多，就能够有力地促进城投公司转型。比如，地方政府将较优质的经营性国有资源，通过注资方式注入企业，不仅可以改善城投公司质量，增强城投公司造血能力，向市场化方向转型，而且有利于增强城投信用，提高融资能力。
从城投实力来看，城投公司实力较强，业务布局更趋多元化的动力，具有一定的造血机制，城投转型对城投信用的影响也较小。
因而，城投转型的层次千差万别，城投转型对城投信用资质的影响也需要区别来看。
四、城投转型展望
城投公司转型，不仅企业迷茫，地方政府也迷茫，在城投转型已是大势所趋背景下，展望城投公司未来发展可能会出现如下一些趋势：
1、更多的城投将声明退出平台
城投公司一纸声明退出平台，是政策严监管下城投公司的自然应对，这种应对虽然并没有改变城投公司的实质，但有利于城投公司合规融资，不失为一种现实的择优选择。同时，城投公司市场化转型既受制于自身实力，更受制于地方政府。作为推动地方经济发展的一个重要抓手，地方政府没有比城投公司更好的替代选择，尤其是中西部经济基础薄弱、市场化发育程度薄弱地区。因而，在规范地方政府举债融资之下，将有更多的城投公司声明退出平台，以继续从事基础设施建设投融资职能，又能满足监管需求以缓解城投公司融资上的燃眉之急。
2、城投运作将趋于规范化
城投公司推动公司制改革，实现运作规范化，是城投公司转型的第一步，也是实现市场化融资的重要基础。推动城投转型，对城投公司和地方政府而言均意义重大。一方面，在目前加强对地方政府举债融资监管的背景下，推动城投转型有利于满足政策要求，实现城投公司可持续性发展，另一方面，城投公司通过规范化运作，不断做强做大城建资源，实现资产保值增值，也有利于地方政府政策目标的实现。比如，地方政府通过借助城投公司的力量实现基础设施建设投融资的同时，充分考虑到平衡城投公司偿债支出需要，不断给城投公司注入优质资产（比如土地），增强城投公司运营能力，走以城养城、滚动发展的路子，既有利于提高城投公司融资实力，更可以实现政府公共服务政策目标。因而，可以预见，推动城投公司规范化运作，实现城投顺利转型，是地方政府和城投公司利益融合点，未来城投公司运作也势必将趋于规范化。
3、城投信用资质将趋于分化
在规范地方政府举债融资背景下，城投公司信用质量受到了较大的冲击，但随着城投公司转型，城投信用资质将趋于分化。城投公司自身实力、地方政府的支持力度以及城投公司转型顺利与否，决定了城投公司未来信用资质的变化方向。当城投公司自身实力较强，并且在转型中不断增强了自身实力，地方政府继续予以大力支持，城投公司信用资质将会显著增强，但城投公司自身实力较弱，且在转型过程中不太顺利，地方政府支持力度也有所减弱，城投公司信用资质将会显著减弱。
（作者 ：吴志 武鹏 元资信评估有限公司研究发展部）
