《应收账款质押登记办法》的修订更是为地方基础设施和公用事业项目融资提供了新的便利。
一些基础设施和公共服务项目本身没有收益，但通过与政府签订合同，收益主要或者完全依靠财政支出，融资平台公司即可以此收益权向银行等金融机构质押融资，再用于这些项目。
若通过这类项目的收益权质押融资，就可以绕开43号文和预算法的监管，继续由融资平台公司为政府项目举债融资，背后则是财政支出的隐性担保。
新修订的《应收账款质押登记办法》近日出台，其中新增加的应收账款转让登记规定、应收账款定义的完善以及登记期限的调整，对原有内容进行了丰富和补充，扩宽了企业的融资渠道。但也有分析人士认为这三项修改更利于基础设施和公用事业项目融资，或增加地方政府隐性债务。
01 更利好基建项目融资
相较于2007年的《应收账款质押登记办法》（以下简称《办法》），此次修订除了新增加应收账款转让登记的规定，应收账款定义也做了修改，如将“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权”列入应收账款定义范围，同时将登记期限从原来的“1-5年”年扩展为“0.5-30年”。
“修订后的《办法》对中小企业是利好，比如把应收账款的登记期限从最短1年缩减到0.5年，显然有利于账期较短的中小企业贸易类应收账款融资。”国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平分析道。
一直以来，应收账款融资不仅有利于盘活企业存量资产，如可将重资产的收益权质押融资，还是缓解中小微企业融资难融资贵的重要工具。今年5月出台的《小微企业应收账款融资专项行动工作方案（2017-2019年）》就指出，“应收账款是小微企业重要的流动资产。发展应收账款融资，对于有效盘活企业存量资产，提高小微企业融资效率具有重要意义，是缓解小微企业融资难融资贵的有效手段，是降成本、补短板的重要举措。”
8月底召开的国务院常务会议上，再次提出搭建面向中小企业的一站式投融资信息服务体系，支持以从核心龙头或大型企业获得的应收账款为质押，为关联企业提供融资，发展贷款、保险、财政风险补偿捆绑的专利权质押融资新模式，提高金融支持创新的灵活性和便利性。
数据显示，自2013年底中国人民银行征信中心应收账款融资服务平台上线以来，截至2017年11月1日，累计促成小微企业应收账款融资5.77万亿元，发展不可谓不迅速。修订后的《办法》，有望再次扩大中小微企业的融资渠道。
不过，在多位分析人士看来，此次修订更是为地方基础设施和公用事业项目融资提供了新的便利。“因为金融机构经常拿不准基础设施项目可用于质押融资的相关应收账款的范围和类型，《办法》完善了应收账款的定义，从而为金融机构开展地方基础设施建设项目的应收账款质押融资提供了更准确、更充分的政策依据。”吴亚平说道。
“将‘公路、桥梁、隧道、渡口等不动产收费权’变更为‘能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权’，在权属界定上更加清晰和规范，项目收益权的处置可以不涉及资产或股东，这对于利用市场化手段运作基础设施和公用事业项目，提供了许多便利。”中国现代集团有限公司总裁丁伯康指出，对凡是从事基础设施和公共服务项目投资、运营的主体，包括政府平台公司、社会资本方包括与社会资本方合作的财务投资机构，在融资和再融资方面都是一个重大利好。
而将年限扩展到30年，有分析人士认为就目前而言，仅基础设施和公共服务项目收益权符合条件。另外，东方金诚国际信用评估有限公司首席分析师徐承远、金融业务部李磊分析认为，应收账款转让登记使得应收账款流转逐步趋于规范化和标准化，有助于提高被质押应收账款的流动性和处置效率，有望加速地方政府基础设施建设项目落地。
02 或被借道绕开地方债监管
实际上，基础设施和公共服务项目应收账款质押转让业务早已开展，在正常的政府购买服务或者政府采购中，企业以政府确认的应收账款合法融资，一直都是财政部门积极支持的。对于一些本身有稳定现金流的基础设施和公共服务项目，丁伯康认为《办法》彻底解决了其后续项目融资问题。
但这其中也存在一些不合法不合规行为，如财预〔2017〕87号文中所提“虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资”问题，即，一些政府购买服务合同长达15-20年，超越了本届人大和政府的任期，也违法了预算法；一些地方虚构政府采购合同，应收账款金额远高于当地的年度财政收入水平，为融资平台公司和地方政府变相融资提供空间。
在上述这些质押行为中，应收账款这一基础资产要么不合法不合规，要么甚至不存在。若以此向银行等金融机构质押融资，不仅增加了融资平台公司的债务，也会形成地方政府的隐性债务。随着地方债严监管，这类违法违规融资方式被清理整改，而在一些分析人士看来，《办法》或将为地方政府打开另一扇对外融资的大门，“地方政府为基础设施和公共事业等项目提供未来收益，项目本身以收益权进行融资，在有限政府信用的基础上制造稳定现金流。”
也就是说，很可能会发生这样一种情形：一些基础设施和公共服务项目本身没有收益，但通过与政府签订采购、租赁等合同，收益主要或者完全依靠财政支出，融资平台公司即可以此收益权向银行等金融机构质押融资，再用于这些项目。
《办法》中提到的“能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程”等领域，在一位财政人士看来，除了国家水电站、收费公路等项目，大部分项目本身没有收益，几乎所有的现金流都来自于财政支出。这类没有收益或者收益极少的公益性项目，本应由财政投入建设维护，但在当前经济与财政收入增速双双放缓的环境下，相当多的地方政府财政收入无力承担，需要举债融资。国发〔2014〕43号文要求在剥离融资平台公司政府融资职能后，没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资。而若通过这类项目的收益权质押融资，就可以绕开43号文和预算法的监管，继续由融资平台公司为政府项目举债融资，背后则是财政支出的隐性担保。
除了预算法规定的地方政府只能在限额内发行债券融资外，无论以何种名义担保、何种名义融资，只要最终需要政府承担偿债责任，其实质都是增加地方政府的隐性债务。这不仅违法违规，更与今年以来党和国家三令五申“坚决遏制隐性债务”、“坚决遏制违法违规举债”的要求不符。
而且以这种方式融资，即使政府支出纳入了年度预算，财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚指出，政府财政承受能力也是需要关注的，“在收益权质押时一定要考虑政府总的财政支出的风险程度，因为超出财政支出能力也会带来风险。”但从目前看，对此并没有明确要求。
另外，对作为融资主体的平台公司，在融资资质方面也没有提出要求。而在贷款、发行企业债等融资行为中，融资平台公司都有相应的条件限制，如银监会将名单内平台公司按照现金流覆盖分为“全覆盖”、“基本覆盖”、“半覆盖”、“无覆盖”四类，贷款有不同要求；国家发改委规定，对政府及其有关部门的应收账款、其他应收款、长期应收款合计超过企业净资产规模的60%，发行企业债不予受理（专项债除外）。资质没有要求，将给融资平台公司进行收益权等债权质押融资操作带来极大的便利，由此也会带来监管套利。正如此前一位银行人士接受媒体采访所说，一些区县平台没有发债资质，亦无法在银行贷款，但坚定看好城投、认可地方平台的银行，可以通过债权融资“输血”平台。
不过丁伯康相对乐观，在他看来，过去有条件的融资平台公司，一旦拥有某些资产收益权，已经早早地做了抵押融资，《办法》对政府平台融资并没有多大的帮助，而且即便质押融资也是企业行为，对地方政府的隐性债务不会产生多大影响。
上述财政人士担心的是，融资平台公司与政府职能尚未有清晰明确的界限，在市场还存在政府“刚性兑付”预期，银行等金融机构更倾向于为地方政府融资的情况下，如果为融资平台公司举债打开一个口子，极可能冲击地方债监管，造成难以收拾的局面。
