全国人大常委会预算工作委员会原副主任姚胜：全国政府债务的利息支出2015年为3513亿元，决算草案中反映其中中央的债务利息就达到了2866.91亿元，2016年预算中安排的全国政府债务利息支出达到了5300亿元，要注意一下这个问题。中央的债务利息支出就占到中央22项本级支出的第二位，除了国防就是它了（中国2016年国防预算支出9543.54亿元增长7.6%）。
6月底，全国人大常委会审议财政部决算报告、审计署审计报告等。扫雷君仔细阅读与会代表、委员的发言，精选部分代表委员关于政府信用的发言，以飨读者。
全国人大常委会预算工作委员会原副主任姚胜：
要点：
1.全国政府债务的利息支出2015年为3513亿元，决算草案中反映其中中央的债务利息就达到了2866.91亿元，2016年预算中安排的全国政府债务利息支出达到了5300亿元，中央的债务利息支出就占到中央22项本级支出的第二位。
2.当前在债务方面要研究做好五个方面的工作：一是坚持“三个不能突破”，全国人大批准的政府债务余额的限额不能突破，国务院分配给各地的发债指标不能突破，各地人大在国务院分配的限额内批准的本地发债的限额不能突破。
发言实录：
昨天听了国务院关于2015年中央决算的报告、国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告和财政经济委员会关于2015年中央决算审查结果的报告。
在此之前，预算工委和财经委的预算审查小组对2015年中央决算报告和决算草案进行了预先审查，财政经济委员会进行了初步审查。财经委还提出了关于2015年中央决算的初步审查意见，财政部对财经委的初步审查意见也提出了处理情况的报告，对财经委在初审中提出的意见给予了回应。
2015年中央决算报告和决算草案反映的情况与年初提交大会审查的预算执行情况的报告基本相同，与2015年中央预算执行情况比，一般公共预算收入增加了33.2亿元，支出减少了90.3亿元，增收减支合计123.5亿元，全部用于补充中央预算稳定调节基金，中央政府性基金收入增加了12.3亿元，支出增加了7亿元，中央国有资本金预算收入与执行数也基本一致，支出增加了2.9亿元。
以上这些变动情况都属于正常的变动，决算报告中也已经作了说明。我认为2015年中央预算执行情况是好的，决算报告和决算草案反映的情况也是真实的，国务院及其有关部门在2015年预算执行中认真贯彻预算法，实施积极的财政政策，较好地完成了人大批准的中央预算。建议全国人大常委会批准国务院提出的2015年中央决算草案。
审计工作报告报告了对2015年中央决算草案的审计工作情况以及其他财政收支的审计工作情况，既肯定了2015年中央预算执行和其他财政收支活动中的成绩，也指出了存在的问题。同时还提出了四个方面的建议。建议国务院及其有关部门要高度重视审计查出的问题和审计工作报告中提出的建议，认真扎实地做好整改工作，进一步深化改革，加强制度建设，年底前向常委会报告整改情况。我同时建议全国人大常委会在今年年底前继续听国务院作审计查出问题整改情况的报告，并继续开展专题询问。
这项工作是去年新开展的一项整改工作，今年应当继续开展，以利于巩固成果，总结经验，形成机制。我同意财政经济委员会提出的审查结果报告，赞成报告中提出的五个方面的建议，这些建议经常委会同意以后，国务院及有关部门要认真加以落实。下面再谈几点意见：
第一，决算报告的内容和审计工作报告的内容要进一步呼应。决算草案和报告可以按照决算的内在要求进行编制报告，但是有一些内容在审计工作报告中提到了，但是在决算报告中的内容与其呼应还不够，有几个地方点了一下，呼应得还不够，这是一个老问题。这个问题要解决，有一些情况是成绩就说成绩，是问题就说问题，我们在理念上要有一个更新，我们开展审计工作，开展监督工作，做总结工作，重点应该讲存在的问题，多讲问题是为了今后更好地改进工作，有利于今后工作的开展。
第二，有些内容在决算报告中还需要细化。实施积极的财政政策的内容就可以细化一下，对这个问题决算报告中也谈到一些，但是比较粗，比如减税，减了多少钱？减在什么地方？实施积极财政给予补贴，补贴了多少钱？补贴在什么方面？取得了哪些成效？要有具体数据，因为数据是最有说服力的，这也应该是决算报告中应报告的一个重点内容。
完成预算收支安排是一个总的，政策支出的落实情况也应是应该报告的一个重要内容，哪一项具体政策花了多少钱不能笼统地讲，应该一对一细化地说出来，这样既能反映预算执行中的工作成效，同时也对积极财政政策做了分析，对下一步继续开展财政工作、制定财政政策也是有好处的。
第三，债务问题。债务的规模在报告中讲了，但是按照法律的要求还应进一步讲债务的结构、使用、偿还等，在决算报告当中这方面说得还不够，还需要细化，因为预算法有要求。关于债务问题，尤其是地方债的问题，要控制地方政府债务的规模，管好用好政府债务的收入。
根据今年年初的预算安排，2015年我国政府债务的余额达到了266673亿元，其中中央国债余额是106559亿元，地方政府的一般债务余额是99272亿元，地方政府专项债务余额还有60801亿元。2016年预算安排全国的债务余额限额达到了297781亿元，其中中央的国债余额限额是125908多亿元，地方政府一般债务余额的限额是107072亿元，地方政府还有一个专项债务，限额达到了64801多亿元。
全国政府债务的利息支出2015年为3513亿元，决算草案中反映其中中央的债务利息就达到了2866.91亿元，2016年预算中安排的全国政府债务利息支出达到了5300亿元，要注意一下这个问题。中央的债务利息支出就占到中央22项本级支出的第二位，除了国防就是它了。
这么大的政府债务要给予高度的重视。对政府债务的管理预算法作了明确规定，国务院关于加强地方政府性债务管理的意见也做了规定，财政部对政府债务的管理也提出了一系列措施、做了周密的安排，对这些都要抓紧落实，尤其是预算法作出的规定要坚决落实。
当前在债务方面要研究做好五个方面的工作：一是坚持“三个不能突破”，全国人大批准的政府债务余额的限额不能突破，国务院分配给各地的发债指标不能突破，各地人大在国务院分配的限额内批准的本地发债的限额不能突破。
二是要坚决控制隐性债务的发生和扩大。在国家加强对隐性政府债务管理之后，一些地区又出现了一些新的变相扩大政府债务的情况，这在审计工作报告和决算报告中也有反映，审查结果报告中也提到了，比如在与其他方面共同投资项目中拖欠资本金、签订回购协议、承诺固定收入等，这些行为都会变相扩大政府债务，到时候都要政府拿钱来偿还。而且，这种债务又在政府统计的政府债务的限额之外，所以它的风险很大。
在今年3月召开的十二届全国人大四次会议上，全国人大财经委在预算审查结果的报告中明确强调地方政府及其所属部门不得采取拖欠资本金、签订回购协议和承诺固定收入等方式变相扩大政府债务，对此应该坚决落实。
三是要严格遵守预算法、担保法，地方政府及其部门不能违法为任何单位和个人的债务提供担保，对已经提供担保的要进行清查处理，同时对中央有关机构也要进行清查。要纠正要求地方政府及其部门提供担保的规定。
四是要研究编制政府债务预算。编制政府债务预算的意义不仅在于反映债务的规模和结构，更多地是要反映债务对经济的影响，债务对财政收支的影响，债务的成本效益比较，以及对债务的控制和债务收入的运用。
在2016年的预算草案中列报了九张表，这些表格将我国政府债务做了全面的反映，但是还是存在一些问题的，一是只列了一些数据，说明不够，没有说明为什么要借这些债，这些债用在了什么地方，发挥了什么作用。二是没有反映债务的结构，这些债哪一年到期没有反映，还款计划也没有。三是对或有债务没有反映。这里需要端正一个认识，一般债务是债，专项债也是债，显性债务是债，或有负债也是债，或有负债有可能不发生，但也随时有可能发生，偿还的准备还是要有的。
五是建议要着手研究制定政府债务法。目前，政府债务的规模大了，复杂了，又是一般的，又是专项的，还有置换等，应有一部法律来规范。修改后的预算法第34条、第35条等有6个条款中，对政府债务包括地方政府债务作出了规定，这里既有授权性的规范，也有禁止性的规范，既有原则性的要求，也有一些具体的处罚措施，但是还不够，建议在此基础上做进一步的研究，对政府债务做出全面的规范。
第四，关于政府引导基金的问题。决算报告中也谈到了这个问题，中央是1800亿。这里有几个问题要进一步弄清楚：一是数字要清楚。现在中央的引导基金是1800亿，这是清楚的，但是地方有多少搞不清楚，问题恰巧也在地方，我们国家和其他国家不一样，地方出了问题，中央都要兜着的，中央与地方是联动的，所以我们只讲中央的事还不行，还要关注地方。
有一个材料说2013年地方引导基金有上百亿，2014年一下子到了3000亿，2015年就达到了15000多亿，实际上执行可能没有那么多。财政部要掌握这个数字。二是基金搞多了，涉及到政府与市场的定位问题，我不赞成我们过多地搞引导基金，基金搞多了会产生很多问题。
三是要规范管理。引导基金要有一个指导性的意见或者一个规范性的东西，建议政府有关部门要认真总结经验，加强调研，在此基础上要搞出几条规定加以规范。
第五，要抓紧制定预算法实施条例，在决算报告当中也提到了，应该再强调一下。新修改的预算法公布已经两年的时间了，实施条例要尽快出台。实施条例中有一些个别的问题一时定不下来也可以先放一放，成熟以后再做修改也是可以的。
根据人大立法工作的要求，提立法草案时，实施条例就要跟上，同时起草，现在隔了这么长时间，还没有出台，这样不行，要抓紧这项工作。
第六，要优化预算结构。其中有一点，国有资本经营预算的问题，我有一个想法，将来凡是经济建设方面的收支，尤其是经营性经济建设收支内容，都在国有资本经营预算当中反映。现在的决算草案中，同一个词在前后是两个不同的概念，以两种不同的形式出，还是两种不同的管理方式，这恐怕不妥，需要调整。
第七，预算执行中，部门的责任主体落实情况要有一个说法。法律规定政府组织预算执行，具体由财政部门负责，但是同时也是强调部门预算的执行主体是部门，这个要有落实。结合审计工作报告来看，很多的部门预算执行过程中是存在问题的，部门要承担责任，对审计查出问题的整改情况也应该把责任落实到部门上。
全国人大财政经济委员会主任委员李盛霖
要点：
但我们到地方调研了解到，一些地方为了稳增长，在人大批准发行的债务之外，仍然以各种名义、方式举借债务。
有的地方在运用政府与社会资本合作（PPP）模式过程中，明面上邀请社会资本入股，但又对社会资本承诺每年有固定回报或在规定时限内全额回购。有的金融机构参与项目投资，要求地方政府和基层地方人大出具保函，或将相关补贴长期固定纳入预算。这些做法目前看不是政府债务，但未来就很可能变成政府债务，潜在风险需要引起高度重视。
发言实录：
我赞成2015年中央决算报告和审计工作报告。去年财政部、审计署按照国务院要求做了大量工作，取得了很好的成绩。人大财经委所作的关于决算的审查结果报告。我也表示同意。
提两点建议：一是要高度重视地方政府债务。当前经济下行的压力较大。在这种情况下要特别注意处理好稳增长与防风险的关系，不能只关注一面而忽略了另一面。
今年3月份人大四次会议批准地方政府债务限额17.2万亿元，地方政府举借债务应当在人大批准的限额之内，不能突破这个限额。但我们到地方调研了解到，一些地方为了稳增长，在人大批准发行的债务之外，仍然以各种名义、方式举借债务。
有的地方在运用政府与社会资本合作（PPP）模式过程中，明面上邀请社会资本入股，但又对社会资本承诺每年有固定回报或在规定时限内全额回购。有的金融机构参与项目投资，要求地方政府和基层地方人大出具保函，或将相关补贴长期固定纳入预算。这些做法目前看不是政府债务，但未来就很可能变成政府债务，潜在风险需要引起高度重视。
二是要认真研究切实解决好审计中屡审屡犯的问题。之所以一些问题屡审屡犯，我认为大体有两种情况，一是一些相关体制、机制、制度滞后于经济社会发展的需要，无法适应实际情况；二是制度规矩是合理的，但执行不够严格，约束不够有力。
因此，对审计揭示的屡审屡犯的问题要具体问题具体分析，有针对性地解决。属于第一种情况的，要按照十八大和十八届三中、四中、五中全会精神要求，根据预算法等法律规定，抓紧深化财税改革，加快建立健全事权与支出责任相适应的财政体制，尽快完善相关法规制度。
这里需要指出的是预算法已公布很长时间，预算法实施条例的修订工作，不能再拖了，要尽快出台。对此今年财经委在年初的预算审查结果报告和这次关于决算的审查结果报告中，都明确提出了这个建议。
财政领域的重要改革和法规如果不能及时推出，审计出来的有些问题往往难以分清楚性质和责任。如，审计指出有些专项资金管理的问题，责任到底是在中央还是地方就不太清楚。属于第二种情况的，即有规矩执行不严的情况，要严格执法。
去年中央对改进审计查出突出问题的整改提出了明确要求。全国人大常委会在去年12月会议上，听取和审计了整改情况的口头报告，并开展了专题询问，取得了初步效果。
今年12月份人大常委会会议还将继续听取和审议国务院关于整改情况的口头报告，在此之前财经委、预算工委还将对有关突出问题的整改情况开展跟踪调研。相信按照中央的要求，认真抓下去，效果会更加明显。
