为缓解岌岌可危的地方财政,大陆中央日前公布新政,再次为地方偿债「开闸」,且有助地方债定价更加市场化。但也有分析认为,该政策只能延缓危机,但引爆地方债危机的「引信」仍未解除。
今年以来,中国财政部为挽救地方债偿债危机、稳住经济增长,在3月、6月各推出额度为1兆元的债券置换额度。以新债置换旧债的方式,允许地方把一部份即将到期的高成本债务,转换成低成本的地方政府债券。日前,大陆财政部长楼继伟表示,全国人大、国务院已通过今年3.2兆的债务置换额度,等于宣告第3轮债务置换或将上路。
同时,全国人大并通过,划定今年政府地方债上限为16兆,预计债务率为86%。上海证券报引述市场分析称,在明确地方政府债券规模后,地方债未来的置换情况也就相应明确,地方债定价将更加市场化。
债务偿还机制才是关键
在债务置换方面,新华社引述中央财经大学财政学院院长马涛表示,以长期、低成本的地方政府债券,将当前存量债务中属于政府的直接债务从短期、高息中解放,匡算下来,每兆元的债务1年可减少利息负担400亿至500亿元,既缓解部分地方支出压力,也为地方腾出一大部分资金用于加大其他支出。
惟另有分析认为,尽管从总量控制地方债务扩张的手段绝对有必要,但不能单依靠此方式,必须多管齐下;其中,建立债务偿还机制、逐步化解已形成风险才是关键。
凤凰周刊分析,地方债务置换政策只是将债务危机展期,但当前发行利率的「非市场性」、县市级地方债风险等都显示,化解地方债风险的长效机制远未建立。
从中国2008年来的地方债务政策来看,当前正处于「保增长」大于「抗风险」的政策阶段。华尔街见闻分析称,2008年全球金融海啸以来,中国的地方债政策面临3次转向,关键原因即中央在「保增长」与「抗风险」两者间不断权衡。
2008年,为因应全球金融海啸,中央启动4兆救市措施,鼓励地方政府上报投资项目,尤其是「铁公基」(铁路、公路、基础设施);不仅催生地方融资平台如雨后春笋般快速发展,更出现不少「瞒报项目」的现象。
应减少过度积极介入
到2010年,随着中国GDP增速回升至10.3%,「保增长」目标逐渐消退,中国政府开始关注已泛滥到逐渐失控的地方融资平台问题。财政部、银监会先后发布一系列文件,要求对地方融资平台进行分类管理,让地方官员措手不及。
然而,到了2014年底,中国经济增速明显放缓,今年上半年,GDP增速勉强「保7」。「保增长」再度成为政府首要任务,透过宽松的货币政策和债务置换等措施,地方政府债务再一次迎来春天。
但是,分析却也指出,中国的经济运行中存在强烈的政策性色彩,受政策影响过大,导致经济周期因政策冲击而变得短而密集、波动性大。以地方政府债务政策来说,受短期经济变动影响不断发生根本性的方向变化,最终结果反而导致债务总额不断累积。
报导分析认为,政府应秉持「法制为基础、适度灵活性」的原则,制定地方政府债务政策,减少「过度的积极介入」,导致经济体丧失自身修复的能力。