2014年9月21日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），进一步加强和规范地方债务管理，剥离融资平台公司政府融资职能。国务院43号文件是平台公司发展的分水岭，平台公司未来的职能将发生重大变化，不仅仅是债务由谁承担的问题，也是投融资模式和体制如何调整的问题，更是平台公司命运和生存的问题，需要政府及平台公司认真思考。
    一、政策形势的挑战性
    自2010年6月国务院颁布19号文件以来，国务院及财政部、发改委、人民银行、银监会等多轮次对地方政府融资平台公司进行清理、整顿和调控，特别是2014年9月下旬，国务院颁布的43号文件，这不仅关乎地方政府举债偿债问题，还将影响到包括咸宁城投公司在内的全国地方政府平台的发展和命运问题。经梳理，目前地方政府融资平台面临的约束条件主要有：
    1、国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）规定：银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。
    2、国土资源部、财政部、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）规定：土地储备机构所属的储备土地，具有合法的土地使用证，方可用于储备抵押贷款。纳入储备的土地不得用于为土地储备机构以外的机构融资担保。
    3、财政部、发展改革委、人民银行和银监会《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）规定：融资平台严禁直接或间接吸收公众资金违规集资。地方各级政府不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。以出让方式注入土地的，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。
    4、根据国家发展改革委办公厅《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》（发改办财金〔2012〕3451号）和国家发展改革委办公厅《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》（发改办财金〔2013〕957号）相关规定，按照咸宁城投公司的资产负责率（接近80%）和信用等级（AA），城投公司发行企业债券属于“重点关注”对象和“从严审核类”对象。
    5、2014年9月21日，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），进一步加强和规范地方债务管理，其主要精神是要求建立规范的地方政府举债融资机制，政务债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位举借；剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。平台公司是特殊时期的特殊产物，随着宏观政策的进一步收紧，平台公司的“代政府融资”职能将不可持续，依靠政府信用背书进行融资的时代已经终结。
    6、2014年11月29日，财政部出台《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），明确规定与政府合作的社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
    通过对中央政策初步分析以及与兄弟城投公司交流探讨，我们认为，推动城投公司转型是一种较好地选择，未来城投公司将会去平台化经营，作为一般性的竞争性和地方性国有企业存在，城投公司应在尽量短的时间内实现实体化、市场化和规范化转型，参与市场化竞争。市城投公司的转型道路也将充满不确定性和挑战性，更加需要市委、市政府的大力支持。
    二、定位架构的适应性
    目前，市城市建设投资开发有限公司、市城市建设资金管理中心、市开发性金融合作办公室和市土地储备中心四块牌子，以市城市建设投资开发有限公司为核心的一套班子进行运作。由于今后城投公司不再具有政府融资职能，其现阶段的战略定位和组织架构已不适应平台转型发展的形势，需要尽快调整完善。
    虽然平台公司目前还无法做到完全撤出公益性的基础设施建设领域，但他们发展的脚步正在逐步远离单纯的政府性平台公司。在平台公司转型阶段，我们认为，城投公司的转型目标定位，应既能充分利用现有政策（土地收储项目、棚户区改造项目和在建工程项目可以融资），使平台公司通过商业化方式持续发挥作用，又能通过调整资金管理中心、城投公司及土地储备中心的关系，规避政策风险，实现投融资职能。
    在组织架构方面，我们建议，打造市城市建设资金管理中心为核心的新组织构架。具体运作方式为：
    强化市城市建设资金管理中心的资金归集和资金调控职能，一是在其基础上成立城市建设基金，负责归集来自财政、土地储备中心及经营产生的各种城市建设资金；二是在其内部成立资金结算中心，负责城市建设资金及子公司资金的统一调度，确保资金运转安全、高效。
    将原来由市城投公司承担的土地储备职能划归市土地储备中心负责，市土地储备中心名正言顺的行使土地储备职能、土地融资职能和土地经营职能，为城市建设提供资金支持。在管理上，市土地储备中心相对独立，实行目标管理和绩效考核。 
    市城投公司向市场化方向转型，一是利用管理优势，进行土地收储过程中的土地整理和基础设施建设，即承担建设职能；二是利用经营优势，进行城市公共资产资源的经营管理，即承担经营职能。在管理上，市城投公司隶属市城市建设资金管理中心和市国资委双重领导，实行目标管理和绩效考核。
    市开发性金融合作办公室继续承担与国家开发银行的协调合作职能。
    三、土地经营的经济性
    目前，我市城区土地经营主体多达八、九家，可谓“八仙过海，各显神通”，但实际情况是：多头出让和出让总量大，导致出让均价低；过早出让和毛地出让，导致争议问题多，收储成本不可控，土地升值空间让渡给开发商。经统计，2006—2013年，城区土地出让均价仅35万元/亩，同期城投公司土地出让均价稍高，也仅60万元/亩。土地出让金中扣除征地拆迁、补偿安置、财政计提及相关税费后的净收益所剩无几；同时，地块周边基础设施建设费用未计入土地收储成本，导致基础设施建设支出得不到补偿，用土地经营收益作为城市建设资金主渠道的目的无法实现。目前，城投公司无用地指标，无可质押土地，无可出让存量土地，可以说到了山穷水尽的地步，因此，调整完善我市城区土地经营机制迫在眉睫。
    我们建议，一是要把土地经营作为经营城市的核心来抓，切实维护土地经营“五统一”政策，特别是完善统一出让机制。改变我市融资平台各自卖地的状况，建立市级土地出让联席会制度，负责制订城区165平方公里范围内的土地出让计划，协调好各融资平台的关系，控制出让总量，限定最低出让价格（将土地整理成本纳入土地收储成本），最大限度提升出让收益。
    二是改造土地储备中心，使其与城投公司相对独立。积极争取国家开发银行、农业发展银行等金融机构的土地储备项目贷款，保证土地收储资金相对充足。在土地储备项目贷款中，用300亩的土地指标可以撬动1000亩的土地收储项目。如此次我们向农业发展银行申请的桂乡大道两侧土地收储项目，就是借用梓山湖和旅游新城2200亩土地指标来启动一期7000亩土地的收储工作。因此，恳请市政府在用地指标分配上突出城投公司和土地储备中心应有的位置，保证城投公司每年2500亩的用地指标。
    三是转变土地经营思路。加强对土地经营的策划和运作，充分利用政府规划优势，通过大项目带动周边地价，把土地经营和项目招商建设结合起来，提高用地人对基础设施建设投入的积极性。按照“土地征收—熟化配套—土地出让”的时序经营土地，转变当前先卖地后配套的“毛地出让、过早出让”的问题，为土地价值提升创造更大空间。加大土地竞拍比例，严格控制土地协议出让，尽量压缩土地挂牌出让，让土地价值回归应有的水平，使土地价值与城市品位相匹配。
    四是推动实施片区开发。中心城区内土地已所剩无几，更无法平衡和支撑城市基础设施建设和化解存量债务的需要，必须创新土地经营模式，以麦山片区和桂乡大道两侧片区为抓手，通过引进大型央企、上市公司或成立混合所有制公司进行土地一级整理开发或综合开发，配套完善城市基础设施，提升片区土地价值。争取近期与中铁七局签订片区综合开发合作框架协议。
    五是充分利用棚户区改造政策。把最需要改造的棚户区列入申贷项目，把城市公共基础设施建设工程纳入棚户区改造项目，把棚户区周边存量土地纳入棚户区改造项目，通过创新把政策性贷款用好、用活、用足。对棚户区改造项目用地采取竞拍方式，努力提升土地收益。
    六是高度重视已出让土地的交付工作，目前城投公司有21宗土地拆迁工作未完成，土地未交付，导致投资不能落地，竞得人反映强烈。我们计划利用湖北银行的土地储备项目贷款资金，尽快完成21宗土地的拆迁补偿工作，需咸安区政府加大拆违控违及拆迁补偿工作力度。同时我们计划与竞得人洽谈，回购部分原来较低价格出让且又未交付的土地。
    在保证用地指标的前提下，我们争取2015年土地出让净收益不少于4亿元，2016年不少于5亿元，2017年不少于6亿元，用土地出让净收益逐步平衡未来的城市公共基础设施项目投资。
    四、存量资产的流动性
    市城投公司经营的资产主要包括商业资产、地下综合管线沟、城区户外广告、股权及市政府授权管理的其他行政经营性资产。
    一是经营性物业的经营。经统计，2013年，市直非转经账面资产合计总额为3亿元（其中房屋建筑面积1.2万平米，土地面积36万平米），还有大量以办公楼名义建设的经营性资产。建议市政府将经营性资产有序注入市城投公司进行市场化运作。加上市城投公司旗下34万平米经营性物业资产，如果全部按租赁方式处理，年收入约为680万元。
    二是地下综合管线沟的经营。根据现场实地调查，市城投公司已建成的778公里地下管线。按照武汉、荆州等地经验，以15年为周期，由市城投公司统一经营已建成的地下综合管线沟预计经营收益可达3700万，年维护费收益72万元。
    三是城区户外广告资源的经营。市城投公司建有高立柱20块，LED 4块，灯箱36块，户外广告面积约为6025 ㎡，占市区广告总面积的9.7%，年广告使用权拍卖收益300万元以上。如城区全部户外广告经营权统一由城投公司经营，每年的户外广告经营权拍卖收益将达3000万元以上。
    四是城市照明设施的经营。市城区路灯及行政单位等照明设施可采用企业投资购买+节能改造+维护管理的经营模式。政府可一次性回收前期建设投资，在政府不新增投入的前提下，企业所有投资通过节约电费、政府目前的维修服务预算及电力附加费平衡。采用此模式一期可运作市城区路灯，二期运作行政部门的照明设施。目前，我们正与聚光科技公司（上市公司）洽谈相关合作事宜。
    整合城市存量资产和资源，增强资产的流动性，一方面是组织运用金融工具，增强融资能力，利用资产证券化等模式到资本市场融资，我们正在与湖北天风证券洽谈经营性资产的资产证券化运作事宜；另一方面是引进战略投资者，增强自主开发能力，改变城市资源开发利用模式，实现价值最大化。
    整合城市存量资产和资源，我们将以经营性子公司为载体，确立子公司创造利润的目标，以走向市场为导向，通过发展混合所有制对其进行股权改造，借助片区开发、重点项目建设的契机，匹配土地、建设、置业、广告、地下管沟等经营业务，使子公司赢得转型发展机会，形成较强的核心竞争力，打造新的利润中心。
    五、投建方式的多样性
    投建方式的多样性是不断适应政策变化的必然要求，对处于转型阶段的城投公司，我们提出城市公共基础设施项目投建方式的多种选择。
    一是城市公共基础设施项目投资与土地储备项目相结合。将土地储备项目周边的城市公共基础设施纳入土地储备项目，基础设施建设投资计入土地收储成本，用土地出让收益覆盖基础设施建设投入。
    二是城市公共基础设施项目投资与棚户区改造项目相结合。将棚户区改造项目周边的城市公共基础设施纳入棚户区改造项目，基础设施建设投资计入棚户区改造土地收储成本，用棚户区改造土地出让收益覆盖基础设施建设投入。
    三是城市公共基础设施项目投资与政策性贷款相结合。将政策性贷款项目周边的城市公共基础设施纳入贷款项目。
    四是城市公共基础设施项目投资与承建企业融资相结合。
    五是通过PPP等模式，投资建设有收益、有回报的城市公共基础设施项目，如公租房等。
    六是政府成立城市公共基础设施项目建设基金，归集各方面的建设资金，用于投资建设纯公益性的城市公共基础设施项目。
    六、城投债务的风险性
    截止2014年9月底，城投公司实际负债62.07亿元，其中：财政借款11.17亿元，银行贷款19.75亿元，债券10.3亿元，项目建设欠款11.21亿元，土地收储欠款6.3亿元，中介机构欠款0.16亿元，暂收项目保证金3.18亿元。
    2014—2016年，城投公司年均还本付息7亿元，同时2015、2016年的滚动城建计划中，年均城建投资超过10亿元。加上已完工项目工程款和土地收储费用，2015年城投公司预计支出25亿元，其中元旦、春节期间要支出5亿元以上，确实存在较大的支付压力和一定的债务风险。
    如何应对当前的支付压力和化解债务风险，我们提出如下建议：
    一是在新政策还未完全到位的情况下，主动应对政策变化，在今年应尽可能放大融资规模，为明年还本付息及优化资产结构拓展空间，提前缓解平台融资难的压力。因此，请市委、市政府决策，目前市城投公司已通过评审的申贷项目、已启动的申贷项目以及表外融资项目，是否继续进行后续工作。
    二是按照国务院的政策清理城投债务。财政部正在清理甑别政府性债务，我们建议对过去已完成决算审计的项目作为政府一般性债务，对土地收储欠款（含公共基础设施项目用地和经济性项目用地土地储备成本）作为政府专项债务，对子公司债务由子公司以经营收入承担。
    三是做好土地经营和资产经营这两篇文章，用土地出让净收益和经营收益来平衡部分城市公共基础设施项目投资。
    七、愿景目标的紧迫性
    由于今年国家规范公务人员在企业的兼职问题，使得市城投公司法人治理结构缺失，董事会、经理层及法人代表全部空缺，导致贷款文件无法人代表签署，金融机构信贷资金已到位但不能使用。我们的子公司也存在相同问题，南楚公司近两次工程招投标成功后，均被竞争对手举报其法人代表为政府公职人员，导致南楚公司失去招投标资质。法人治理结构缺失问题已严重影响市城投公司及其子公司正常工作和业务的进行。另外，由于市城投公司员工身份复杂多样，有从市直部门借调的在编干部，有市城市建设资金管理中心的在编干部，还有市城投公司聘用的合同制人员，员工薪酬体系不统一，考核激励机制不健全，员工内心彷徨，对公司前途和个人前途缺乏信心，战斗力、凝聚力不强。因此，理顺城投公司法人结构，提出城投公司愿景目标尤为紧迫。
    鉴于市城投公司的历史使命和现实政策障碍，结合其他省市经验，建议实行职业经理人制度，实质上不设董事会，采取总经理法人负责制，同时给予1年的过渡期，城投公司管理层可自愿选择保留身份回原单位或放弃编制变成企业身份，恳请市委、市政府明确管理层作为市管干部，具有平等的交流任职的机会。法人治理结构理顺后，由市国资委负责公司管理层的薪酬与考核。
    在公司愿景方面，我们努力将城投公司打造为社会责任的践行者，城市发展的贡献者，员工价值的创造者。同时，我们提出2015年以及后三年的奋斗目标：2015年公司总资产达到200亿元，上缴税收达8000万元，子公司经营平衡；2017年公司总资产达到500亿元，形成5亿元的经营收益。